黃家樓梯的價值之戰:南鐵調查期中報告

在國慶連假之後,台南鐵路東移地下化拆遷戶黃春香,最快可能在明天(10/13)凌晨,就要再度遭到鐵道局的強拆,本社記者孫窮理在過去四個月來,以地利之便,希望從實際的參與中,對徵收的各項細節,進行深入細緻的調查報導。

而就在黃家再度面臨強拆的前夕,孫窮理以其這段時間以來的貼身觀察,寫出這份「期中報告」,主要內容分成兩個部分:第一,黃春香如(為)何走上「保留樓梯」的抗爭之路,以及,第二,近三個月來,黃春香與鐵道局就「保留樓梯」議題的溝通過程。

南鐵黃家小小樓梯的抗爭,卻直指由政府發動的土地炒作浪潮下,居住權運動中最核心的「使用價值」與「交換價值」之爭,想要了解黃家抗爭的朋友,不要錯過。

焦點事件記者孫窮理

強拆在即,黃春香家於今天(10/12)在面對開元陸橋立面,懸掛起昨(10/11)夜由台灣藝術大學學生趕製出的20尺見方大型看板。(攝影:孫窮理)

春香是抗議台南鐵路東移的老面孔,抗議的場合總是特別激動,在網路上也常到處丟訊息,讓人對「黃春香」這個 ID 頗有印象。

前情提要

關於黃春香家訴求保留樓梯,再起抗爭,請參閱〈保留樓梯續住不中斷 撤切結 南鐵黃春香再踏抗爭路

2017年6月,我在開元路73巷底租屋居住,距離黃家所在的開元路11、13號,只有700公尺。去年(2019)5月3號,前鋒路張家首度被強拆之後暫緩,問到春香家的位置,有個想法,現場就在自家巷子口,好像可以跟近一點、做更仔細的報導。

我感興趣的,是觀察、報導了各地居住權運動那麼多年,對於徵收、補償、重建……的種種細節,以及拆遷戶在徵收前後的家庭狀況變化、大型開發對都市及社區的影響,這些卻都沒有做過更仔細的討論。

南鐵東移採取「市價徵收」的方式,雖然仍由市政府與鐵道局操縱,但是一定程度上,也使得徵收價格大幅超過原先以「公告地價加四成」這種邏輯下的預估,加上台南市政府推出「照顧宅」,除了提供拆遷戶居住外,更大的影響是與都市發展及土地炒作的關係,也將被徵收戶捲入了這個由政府發動的金錢遊戲裡,這些在南鐵案,造成的影響又是什麼?

在方法上,我想要實際參與到春香,從抗爭到領取徵收補償、重建,與市政府、鐵道局接觸、談判的每一個環節,從協助的過程裡,實際看到拆遷戶的需求和困難,最後,看看能不能完成一份「參與式的調查報導」。

雖然早有構思,不過,諸事煩擾加上懶惰,真正走進黃家,已經是張家第三度,真正被強拆後的今年(2020)6月11號;一直到7月份,黃家強拆的訊息比較確定之後,才有比較經常的走動,不過真的密集接觸,則是在7月21號凌晨,黃家緩拆之後。

2019年5月3號,前鋒路張家第一度強拆後緩拆,黃春香在張家現場。(攝影:孫窮理)

七月底,花了幾天,釐清21號凌晨,春香簽下切結的經過,我首先對他說,反正都簽了,我陪你去看照顧宅吧。

拒絕「照顧宅」的賭局

照顧宅在地下化終點的「南台南站」,市政府規劃的「南台南副都新計畫」裡,大規模開發台糖地,拿被拆遷戶當炒作的先頭部隊、市政府透過餘屋標售,獲取利益,還可以對外宣稱已善盡安置之責。

其實,拆遷戶也有機會分潤到炒作的利益,他們用「成本價(均價約每坪10.4萬)」買下後,兩年可轉手賣出;早有熟門熟路的掮客,到處收購權利。今年5月,市府標售一批配餘屋,一坪的價格已經高達20.7萬,價格已經翻了倍。

春香有兩戶拆除的門牌,讓他有兩戶照顧宅的承購資格。我最早的提議,是老房子這裡不要管了,用徵收拿到的錢,再貸一些,買個買兩戶照顧宅,兩年後一千萬變兩千萬,再回頭把這邊弄好。到時,看是不是把左右兩邊的9號和15號都買下來,或者協議合建、都更,蓋個七、八樓的電梯公寓都不是難事。

我得到的答案是很清楚的「不」。

春香說,我們就是反對他們(鐵道局、市政府)的這種做法,怎麼還可以配合他們?春香說,現在他是六十五歲,已經沒有那麼多心思去想這種賭博的事情了,如果他再年輕個十幾歲,是五十幾歲的年紀,說不定還偶爾會想要不要再拼一次。

對啦,我就是五十幾歲的人啦;這讓我想到「代間差距」。

最後選擇照顧宅的原因很多,不少人當然是無處可去,迫於無奈。不過,有一種情形,房子是七、八十歲以上的長者居住,他們的下一代,正是四、五十歲年紀,容易想到拿房地換錢,這種「交換價值」,便一起入了局。

2018/2/3南鐵照顧宅完工,時任行政院長的台南市前市長賴清德前往巡視。(圖片提供:台南市政府)

要不要照顧宅,我是沒什麼意見,既然春香這邊這條路走不通,只能回到老房子;我們來看一下徵收和補償。

徵收與補償的實況

在南鐵這種「一般徵收」的案例,拆遷戶可以領到的錢,大致可以分為「徵收費」、「拆遷補償」,以及「搬遷獎勵金」三個部分。

「徵收費」有中央法規〈土地徵收補償市價查估辦法〉規範,「拆遷補償」和「搬遷獎勵金」則是依據各縣市的自治條例(在台南,是〈興辦公共工程土地改良物補償自治條例〉),以拆除建物的面積及建築材料為標準。也就是說,起碼就我能看到的,拆遷戶能拿的錢,有明確法律依據,「漫天要價」這種情形,是不存在的。

徵收費在估價師確定之後,就不大可能變動,「拆遷補償」就是看面積和建材,每個單位發多少錢,也是清清楚楚,不過一般總沒多少人把錢的事情拿到檯面上談,造成每次講到這些事情,總是留言蜚語滿天飛,這嚴重破壞拆遷戶之間的信任,持平而論,對於徵收的單位來說,也並不公平。

拿春香家的案例來說,土地徵收費每坪約23萬6千多,兩個地號合計拿465萬多,這早經估價確定,沒有變動的空間,至於拆遷補償,差別只在半拆戶可以選擇「全拆」,以及建物的等級(RC結構、加強磚造等),變動的空間也不大,若以兩戶都「半拆」計算,7月16號,鐵道局給春香的報價是503萬多,與徵收費合計為968萬多。

要特別強調的,是不管你抗不抗爭、最後是否被強拆,這兩筆錢是一定不會少的,事實上,所有的南鐵拆遷戶,包括已被強拆的張家,以及抗爭中的陳家和黃家,這些錢也都已經提存進他們的帳戶裡。

而抗爭可能影響的,就是「搬遷獎勵金」。在台南市的〈自治條例〉第8條規定是「主管機關通知拆遷期限以前全部自行搬遷完竣,不影響拆除工作」,這裡市政府有一些解釋空間,像如果抗爭,但最後還是自拆,搬遷獎勵會打折,另外是「拆遷期限」也可以一直變動,給徵收單位方便做「餌」。

這筆錢有多少呢?依據〈自治條例〉第8條,用拆除面積30平方米以內5萬,超過30平方米每平方米1千元算,春香家如果是兩戶半拆,可以拿到的錢,合計是56萬多。也就是說,這筆可以做「餌」的「搬遷獎勵金」,當然不能說沒有用,但它的效用,大概就是這樣。

其實,早在7月20號,強拆前一天,鐵道局承辦人員還在絮絮聒聒地跟春香分析兩戶房屋要全拆,還是半拆,拿的拆遷補償可以多一點,春香則是對此一點心思也沒有,直接把整本鐵道局給的「地上物複估清冊」(也就差不多是報價單)丟給我,我想看就看。

7月21號強拆後,再去找春香要看這本清冊,他從垃圾桶裡挖出來給我,已經污損到難以辨識,還得要他再去找鐵道局要一份新的。對於「算錢」這件事,本來談的空間就不大,對於春香來說,更是根本沒有一點興趣都沒有。

台南鐵路地下化以「市價徵收」,能否真的達到「市價」,這不一定,但在徵收價格上卻引起更多的爭議。(圖為2018年4月間,台南市東區協議價購會場的爭吵情形,攝影:孫窮理)

建新梯的困難

為了討論而繪製的可能新梯方案:利用鄰戶的土地。(製圖:孫窮理)

對於「照顧宅」和徵收補償的討論,沒有進行多久。八月份,重點是放在「加固」和「重建新梯」上的,春香找了結構技師,建議從地下一直到四樓頂,必須要打三根鋼樑撐住,才能維持房屋後半拆除後結構的穩定,不過鋼樑要如何落柱,得先確定未來樓梯的位置,技師一張圖開價八千,總不能搞出幾個方案,讓他都畫張來看看吧?

於是,接下來幾週,我設想了各種「新梯」的可能,主要的困難是一樓,依據台南市的單行法規,面15米以上道路,必須空出騎樓,開元路頭這一帶,原本都有騎樓,1978年,陸橋蓋起來,鮮少有行人路過,住戶就紛紛把騎樓加建起來,市政府對此也睜一隻眼,閉一隻眼,幾十年就這麼過去了。

不過,地下化工程完工後,陸橋要拆,可以想像,騎樓勢必是市政府優先拆除的對象,無論如何,新樓梯不能設計在這裡,如此困難就來了,黃家一樓拆除後剩下14坪左右,扣掉騎樓,11號和13號打通,加起來只剩約5坪大的三角型空間。

一樓的基本需要,首先是春香高齡百歲的母親,無法爬樓梯的黃謝照容的臥室,老人由幾個女兒照料,會在幾家輪流住,不過他最在意的還是春香這邊,他早年從事土水工作,帶著春香手把手完成這裡的泥水、油漆工作,對這裡感情特別深厚。

這邊距離台南公園近,黃謝照容在此居住時,可以到公園散步運動,也成為老人非常重要的日常。有臥房,當然就需要廁所,此外,就是廚房與餐廳,母親與姊妹經常往來,在此下廚、共餐;拆除後,要容下這些生活的機能,十分困難,更何況還要擺下樓梯的空間。

剩餘的三角型裡,每一邊都不足夠容下一條直梯,而一般「之」字型的樓梯,又將使這個三角型再被切割得七零八落;一直到8月底,我都還在摸索新梯,最後想到的可能是再把只剩兩坪左右的9號買下來、或者也買下面積較大的15號,也可以跟他們協議合建樓梯,不過這些都還要看鄰戶的意願,恐怕也是一段漫長的溝通。

沒有經過這個「一起想」的過程,難以體會其難處。而這種「同理」的過程,本身也是更細緻深入了解必經之路。此時,距離9月20號,緩拆兩個月的期限,越來越近,春香漸漸對各種「新梯」的討論,感到不耐。腿還沒斷,怎麼能想著怎麼裝義肢?訴求「原梯保留」的抗爭,幾乎就已經成為唯一的選項了。

「協助抗爭」這已經越過我設定的界線了,8月底,關注居住權、古蹟保護等議題,有豐富抗爭經驗的世新大學社會發展研究所學生李容渝進駐黃家,春香發文撤銷7月21號的切結,從此,開啟了這一波的動員與抗爭。

在論理上,有三種不同的面向:

徵收範圍畫界問題未解

首先,是鐵道局對於徵收範圍的說法,一直反反覆覆,於是,要求重新測量,訂出明確的範圍,也就是要求在土地界址有爭議時,依據《土地法》第46條之3第2項,提出「複丈」,是第一步,不過,這第一步到現在也還在卡關。

9月18號,對地政局提出「複丈」請求,約定10月6號,由地政局會同鄰戶地主共同測量,當天早上,開元路15號地主來到現場,等了許久,鐵道局人員卻遲遲沒有出現。

根據鐵道局中工處副處長吳志仁的說法,是「沒有收到地政局的通知」,但,同樣是臨戶的15號屋主都收到了,鐵道局怎麼可能沒有收到?而且9月21號,春香早委由律師寄發過公文,要求派員協助、參與。

鐵道局的缺席直接導致複丈無法完成,地政局的人反應也很奇怪,他們說「(鐵道局的)線是國家畫的,應該以他們畫的為準吧」。經過爭取後,約定下一次的測量將在10月27號,如果鐵道局在這個時間之前就執行強拆,「複丈」也就沒有意義了。

曲線半徑問題沒有討論

而第二個面向的問題,就是工程範圍,有無可能調整?

除了「東移」造成地下軌逼向黃家之外,曲線半徑的改變也是一個重要的因素,春香的說法,就是這裡的鐵路,鐵道局要「截彎取直」,所以一直逼過來。

在這裡,鐵路由北北東轉向正南,進台南車站,原本(地上)的軌道,以600公尺的曲線半徑做一個大轉彎,而未來,地下化後,鐵道局把這個轉彎的曲線半徑改為820公尺,黃家的樓梯,剛剛好就差不多位於新軌弧頂的位置。

8月15號,我收集了一些資料,提供給曾經協助南鐵自救會的工程師王偉民,9月11號,王偉民到黃家現勘,提出了更完整的論述,這裡的縱貫線鐵路,屬於台鐵「特甲級線」,依據鐵路局的規定,鐵路曲線半徑「不得小於1,000公尺」,但「遇有特殊情形者,不在此限」。

也就是說,不管原軌的600公尺,或者新軌的820公尺曲線半徑,都已經屬於「特殊情形」,換句話說,兩者都符合這個規範的規定,鐵道局用原軌的曲線半徑施作新軌,沒有法規上的問題。

我實際從這裡大轉彎的「弦長」計算,得出若曲線半徑改回原設計的600公尺,將使地下軌向西退縮近6公尺,遠大於黃家保存樓梯所需的2公尺多,只要軌道的曲線半徑維持600公尺的設計,樓梯就可以保留。

曲線半徑為什麼會調整?根據吳志仁的說法,主要原因有二:第一是為了維持車速,第二,是為了配合未來台南站的設計。

「維持車速」這一點,有些難以想像,根據台鐵的〈行車要點〉規範,曲線半徑600公尺的速線為時速100公里,曲線半徑為800公尺時,速限為時速120公里,不過,這是「上限」,事實上,列車在這裡,屬於入站減速或出站加速階段,不可能開到那麼快。

剩下的問題,就只有不停台南站的列車(現在有這樣的列車嗎?),在這裡會不會行駛到100公里以上的速度?速限造成的影響是什麼?但實際上,跟鐵道局的討論,根本到不了這裡。

「設定地上權」對話沒交集

第三個面向,是假設鐵道局的徵收範圍測量沒有錯,軌道的曲線半徑也不能改,那軌道和樓梯能不能夠並存?這涉及《土地徵收條例》第57條,也就是交通設施通過地下,在不影響原地上物使用的情況下,應該用「協議價購或徵收地上權」的方式進行開發。

這部分,我已經有與政治大學地政系教授戴秀雄合寫的〈南鐵黃家樓梯保留與徵收最小侵害原則:土徵條例第57條與請求權〉詳細說明,可以參考。

簡單說,在《土徵條例》裡,在黃春香家樓梯的情形,已經有較徵收(土地所有權)侵害性更小的方法,就應該依照《土徵條例》所揭櫫的「最小侵害性原則」來做判斷,不但如此,〈釋字747號解釋〉也已經肯定了地主有「設定地上權」的請求權。

9月30號,春香到交通部就「設定地上權」提出請求,目前正草擬正式的書面請求,打算向鐵道局提出。對春香來說,這是一個「雙贏」的策略,對於鐵道局來說,這更是一個符合比例原則,也就是「合法」的選擇。

2020年9月30號,黃春香前往台北,在交通部提出「設定地上權」的訴求。(攝影:唐佐欣)

談過這三個面向的問題之後,接下來就是鐵道局的回應了。

10月7號,吳志仁因為巡視工地的工務,順道來道黃家,鐵道局剛在前一天的「複丈」爽了約,這次的造訪很突然,春香也不在家,我剛好在,就跟吳志仁聊了起來。吳志仁說,他看過我和戴秀雄寫的〈南鐵〉一文,我問到在法理上和技術上「設定地上權」的可行性。

吳志仁的回應很簡單,「路權已經劃定,所以沒有可能」。對不管曲線半徑,或者設定地上權的問題來說,這是一個「萬用回應」,因為「路權已經劃定」,所以沒有討論空間,一切的說理,都是徒勞。

其實我有點同情鐵道局的技術官僚,對他們,「路權已經劃定」的確是顛撲不破,超過這條線,已不是他們能決定的。甚至,輾轉從鐵道局的上層交通部得知,即便是部長林佳龍,碰上「南鐵」,也不敢有所置喙,因為一切都是現在已居副總統高位的前台南市長賴清德,以及行政院長蘇貞昌所決定的。自林佳龍以下的「不講理」不只是不願講,更是「不能講」。

最核心的價值之爭

黃春香家小小樓梯的保留,凸顯出土地徵收與開發最核心的「使用價值」與「交換價值」之爭。(攝影:孫窮理)

以上,大概是這四個月以來,我從實際的陪伴、討論和參與中,看到春香是如何一步步走到今天這條抗爭之路的。對我而言,抗爭非我預期,而「保留樓梯」的成敗與否,也都不會影響到我繼續跟著春香做報導的計畫。而在即將再次到來的強拆之前,寫下這些,也算是我的一點「期中報告」吧。

或許保留樓梯的訴求,真的太微小,以至不少人,甚至尤其是支持春香抗爭的人,會有一點懷疑,這是不是以「保留樓梯」為名,實際上還是要「擋拆」和「反東移」?我看到的是,走到這裡,黃家後半部22坪多被徵收,已經無力反撲,7月21號簽下切結書,那就是戰敗了。而現在,真的就只是讓徵收後殘餘的部分,可以續住利用。

之前,是為了將失去的部分抗爭,現在則是為了可以留下來的部分抗爭。而從這個過程裡,我們看到了春香對照顧宅、徵收補償等的態度,一直到對「新梯」討論的逃避,最後到「保留原梯」的執拗,這不就是最清晰的,拒絕以土地房屋當作交易商品的「交換價值」,而堅持「使用價值」的表現嗎?而這,不就正是從南鐵,到所有居住權鬥爭裡,最最核心的東西嗎?

 

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