南鐵黃家樓梯保留與徵收最小侵害原則:土徵條例第57條與請求權

台南鐵路地下化黃春香家的個案,抗爭的目的是要爭取2坪不到的樓梯空間能夠保留,以維持黃家人與租戶不中斷的續住,以及徵收後剩餘部分的利用(徵收19.7坪,餘14.8坪,扣除騎樓後,一樓餘約5坪不方正的空間)。

今天刊出由政大地政系助理教授戴秀雄與本社記者孫窮理合撰的文章,論述黃家提出依據《土地徵收條例》第57條,請求以協議價購或徵收地上權,以維持樓梯與地下軌並存「雙贏」策略在法理上的正當性。

這個個案也突顯出需地機關在處理土地徵收案件時,對於制度中已有的徵收(所有權)之外的工具,未作「最小侵害」與「必要性」考量,以盡可能維持被徵收戶的土地與房屋的使用權益的問題。

而黃家的樓梯間方寸之爭,也關係到土地徵收相關更大的正義與衡平。

戴秀雄(政治大學地政學系助理教授)、孫窮理(《焦點事件》記者)

黃春香(右七)保留樓梯、維持續住的抗爭,吸引了許多人挺身聲援,在10月1號的中秋連假中,雖然沒有大事發生,但黃家的訪客仍是絡繹不絕,在陸橋下烤肉,非常熱鬧。(攝影:唐佐欣)

前情提要

黃春香撤切結再起戶梯抗爭,請參閱:〈保留樓梯續住不中斷 撤切結 南鐵黃春香再踏抗爭路

台南鐵路地下化拆遷戶黃春香因為樓梯保留的問題,再起抗爭,並在9月30號,在交通部提出要求依據《土地徵收條例》第57條,以協議價購或徵收(區分)地上權的方式,使得工程與樓梯能夠並存,達到「雙贏」,小小的「保留樓梯」訴求,卻突顯出在現行法律架構下,需地機關在徵收時,對「最後手段性」與「必要性」思考的不足。

樓梯保留:續住不中斷與未徵收範圍的空間問題

首先,我們釐清一些事實:黃家現有台南市開元路11、13號兩戶四層樓房,地下化工程徵收線攔腰斜切而過,合計被徵收面積65平方公尺(約19.7坪),保留面積49平方公尺(約14.8坪),未來兩戶打通後,一樓還須扣除騎樓面積,大約剩餘5坪三角形的空間。樓梯剛好位於拆除線上,根據鐵道局測量結果,樓梯間大部分被劃入徵收範圍,拆除後,完全無法使用。

如此,造成兩個問題:第一,舊樓梯被拆除,使得黃家二、三、四樓將完全無法使用,使得黃春香和租戶將實質立即失去居住空間,第二,由於一樓剩餘空間有限,加上形狀不方正,興建新樓梯後,將使得一樓空間難以再利用,目前黃家對於被徵收的22坪已無爭執,而所訴求的樓梯間,雖然面積不足2坪,但卻對未徵收的14坪,產生嚴重的使用上影響。

《土徵條例》於第六章附則中定有第57條與58條,兩個在特定條件下,可以不徵收土地(所有權),而使得公共建設取得土地使用權的方法,其中第58條,在臨時性的公共建設,可以暫時「徵用」民地,等到這個臨時性的用途消失,再將土地發還。對於台南鐵路地下化工程的被徵收戶來說,這個規定再熟悉不過,它就是2009年「東移案」確定之前的地下化「臨時軌」方案,以及自救會8年來所主張的方式。

黃家樓梯與地下軌並存之探討

而第57條,則規範了在工程基地地表的建物可以維持正常使用的情況下(也就是公共設施完成後不占用地表),透過協議價購或徵收該基地的(區分)地上權,使得工程可以利用該土地的地下特定深度或上空特定高度施作,而不影響地表建物的正常使用。事實上,「協議價購及徵收區分地上權」的方式,早已普遍應用在各交通工程,像是都會區的捷運系統通過民宅下方,或者高鐵高架系統通過農地上方,一般都不會採取徵收(所有權)的手段,而以設定區分地方權的方式取得用地。

回到爭議的樓梯個案來看,依據鐵道局(9/11)的測量結果,突出徵收線最長的垂直距離為2.73公尺,樓梯間的下方,未接觸到地下軌隧道區,僅跨越隧道區旁的水溝與連續壁之上空而不接地。且鐵道局的地下軌施作,完全在樓梯間下方進行挖掘,黃家所主張的「不拆除樓梯」,與地下化工程並存,則剛好符合第57條的要件。

在黃春香向交通部提出訴求後,鐵道局僅以「一定要拆,不然會影響安全」簡單回應,卻沒有說明不拆樓梯有何影響。是通車後地下鐵隧道的安全?抑或是施工範圍上方凸出這個2坪不到的三角形空間,就將使工程完全無法施作?則完全沒有說明,也拒絕溝通。

黃春香家的樓梯,牽涉到黃家人與租客的續住,以及未來未徵收範圍的利用。(攝影:孫窮理)

黃家的樓梯間未觸及地下軌隧道,完全座落在水溝與連續壁上方,因此無論未來明挖覆蓋的覆土層厚度是多少,都不生隧道上方負重的問題,對未來地下軌隧道區有何「安全」的影響,實難想像。

況且鐵路相關設施,包含前述連續壁與水溝,皆屬於地下化之情形,樓梯懸空下方之地表既經覆土,則實際上並不存在由鐵道局占有並利用的必要性。而且,從鐵路法相關規定來看,樓梯的保留因為電氣化鐵道的地下化,而不會發生對於地面輸電設施的影響。這更使得完全不能保留樓梯「徵收(所有權)」之必要性,引人疑慮。

尤其,土地徵收並不是只涉及憲法所保障的私財產權,在本案同時也侵犯了「適足居住權」所彰表的,符合人性尊嚴生活居住需求的保障,而這些都是優先要求對於居住需求侵害的避免或是最小化,不是光給予補償或安置就可以逆向性地去正當化侵害居住權的手段。

更何況,如果鐵道局認為連續壁與水溝上方不能有結構物或負重,其實仍可以透過對該基地設定不動產役權方式辦理,何不此為,也是令人狐疑之處。

再者,目前鐵道局於台南鐵路地下化工程連續壁的工法,為利用油壓式長臂挖掘機(Masago Hydraulic Long bocket,MHL)向下深挖,再將預先捆紮焊接好的鋼筋籠垂直吊掛放置進挖好的溝槽中,再灌注水泥完成。工程中,MHL挖掘機與鋼筋籠的吊掛機具都需在溝槽上方垂直作業,樓梯間的存在,或對此工程會造成影響。

但此種連續壁溝槽上方,甚至連續壁裡面有無法移除的障礙物的情形,屢見不鮮,MHL 挖掘機改裝後即可避開障礙物進行斜挖,鋼筋籠更可以先切割、置入溝槽後,再以平移方式到達定位,光是在黃家旁,工程期間並不會拆除的開元陸橋下方連續壁的施工,就會碰到類似「上方有障礙物」的情形,若連這小小困擾,鐵道局與承包單位大陸工程都無法克服,則它們的施工能力,著實讓人擔憂。

連續壁施作上方有障礙物的情形。以上圖片皆出自《連續壁工程實務》倪至寬編著,詹氏書局2019/5初版二刷,左上:p.48鋼筋籠的吊掛作業,右上:p.30 MHL 長臂挖掘機,中:p138,連續壁上方有障礙物時施作說明(台北捷運新莊線輔大站),下:p141,相關圖說。

不過,上述問題,還只是我們的自問自答。鐵道局對於樓梯「非拆不可」的理由,至今沒有相關細節說明,實難以了解其真正想法。而這種回應方式,完全凸顯出它們在過去八年來,手握徵收權力與一切相關資訊、假工程專業之名行事的粗暴;就目前看來,樓梯與工程並存,看不出技術上或安全上的問題,而不想保留樓梯,同時掌握公權力與工程霸權的鐵道局,可以有一千個理由,甚或根本不需任何理由。

黃家後半部大半面積都將被劃入鐵路地下化施工範圍遭到拆除,目前黃春香所爭的,是剩餘未徵收的前半部的持續使用。(攝影:孫窮理)

《土徵條例》第57條、《釋字747號》解釋與設定地上權之請求權

我們再回到《土徵條例》的規範來看。

第57條與第58條,提供了兩個在徵收(所有權)之外,使得公共工程得以進行的工具,既然制度上面這些選項,在實施徵收的時候,就必須就這些選項中,就「最小侵害」與「必要性」上做考量,徵收(所有權)應為窮盡一切可能方法的最後選項。台南鐵路地下化放著「徵用」與臨時軌方案不用,卻採取「徵收(所有權)」的「東移」方案,已經嚴重不符比例原則。而這種劇情,現在在黃家的樓梯,鐵道局捨棄「設定區分地上權」不用,非要徵收(所有權)不可,可謂再一次具體而微地再次上演。

最後,還要談到的,是目前《土徵條例》下,工具的選擇權,似乎為需地機關所獨攬,被徵收戶沒有主張權利的餘地,這一點,在2017年的大法官〈釋字747號解釋〉獲得了調和,〈釋字747〉的背景為北二高隧道通過台北木柵指南宮廟宇土地下方,而未予徵收(所有權),指南宮要求依據《土徵條例》第11條,協議價購、徵收(所有權),而需地機關高工局辯稱土地下方覆土達35公尺,無礙指南宮行使權利,因此不予徵收(所有權)。

案子打到釋憲,大法官認為北二高隧道通過權利人土地地下,雖然深達35公尺,但仍有「特別之犧牲」,在「整體評價聲請意旨(參照〈釋字737號解釋〉)」後,把《土徵條例》第57條拉進來,在兩造之間拉出「徵收地上權」處理方式,並且創設了第57條所沒有的土地所有權人請求徵收(區分)地上權的請求權。

回到黃家樓梯的案例來看,大法官對於深埋地下35公尺的交通建設,都認為地主有主動提出「徵收(區分)地上權」申請的權利,更何況在地上設施與交通建設可以並存的情況下,需地機關不符比例原則地以「徵收(所有權)」取代「協議價購或徵收(區分)地上權」,連帶使得房屋與土地未徵收的部分受到嚴重影響,侵害何止百倍千倍的情形?

如此,在需地機關在違背「最小侵害」與「必要性」,而錯誤地選擇開發工具時,可以有一個積極主張其權利的依據。這又是更進一步,使得〈釋字747〉的「徵收地上權」請求權有更積極權利保障意涵的重要思考。

在鐵道局的圍籬裡,黃春香望向可能無法居住的家。(攝影:唐佐欣)

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