南鐵東移,究竟帶動什麼樣的都市縫合?

打著「都市縫合」的旗號,台南鐵路地下化工程,以「東移」的方式擴大徵地,以騰空出來的公有地進行開發,加上台南市政府「配套」的照顧宅方案,將房屋遭到拆遷的年老居民,發配至都市邊緣,作為進一步土地開發與都市擴張的前導部隊,類似的「鐵路立體化」工程,近年在台灣各地橫掃而過,進行中的13案,不知已經造成了多少安居者生活的巨變。

各種形式的「鐵路立體化」工程,究竟是「縫合」或者「撕裂」了社區的生活?國際迫遷法庭(International Tribunal on Evictions)執委、英國德倫大學地理學系博士後研究員陳虹穎從南鐵地下化的「擴大徵地」、「政府/國營事業為炒作土地而驅趕市民」,以及由此造成的都市擴張與社會內耗等三個層次的問題,在南鐵迫近最後強拆的時刻,為我們回頭審視。

台南鐵路東移地下化的拆除作業,已漸漸進入尾聲,剩下陳家與黃家的強拆。這些破壞與建設,都是在「縫合都市」的口號下進行的。(攝影:孫窮理)

陳虹穎(國際迫遷法庭(International Tribunal on Evictions)執委、英國德倫大學地理學系博士後研究員)

寫在憾事重演之前

重點必讀

關於南鐵爭議中消失的公共辯論,請參閱:〈南鐵東移塵埃落定 記一段消失的公共對話

台南的鐵路地下化工程,至今已拆除了沿線三百三十多個家戶。餘下兩戶,黃家與陳家仍堅持抵抗。黃、陳兩家,和其他半拆戶一樣,將面臨拆除後,家屋將無法使用的困擾。在中秋夜前夕,這兩棟家屋附近,灌漿工程與圍籬工事進逼,交通管制確保兩戶孤立無援,監視器、指揮用帳篷,和一紙拆遷公告,預示警察、保全與拆遷工班將不定時兵臨城下。這兩戶抵抗的,是個別家戶被驅離的居住人權問題,也是面對全台各地方興未艾的「開發導向鐵路立體化」工程的公共性叩問。

強拆大限在即,但我不解,南鐵東移案,究竟展現了什麼樣的空間倫理與土地正義?

規劃如何擁抱暴力

開啟了怪手拆屋的現場直播。是南鐵東移案。那屋瓦崩落、鋼筋擠壓的巨大聲響,穿透了客廳,心神不禁飄移。人造地震的聲響畫面,召喚了八年前那日在台北士林的記憶:那幢被拆的房子同樣在軌道旁。房子銜接了一座共有樓梯。樓梯像艘將解體的船,但梯間的人們未見倉皇,只以身體與鐵鍊交捆,為樓梯延命。當時,怪手駕駛似不知牆內有人,往樓梯猛鏟。那是人造災難的滋味。我們其他身無鐵鍊之人著急大喊,要求停手。怪手遲了一點才停止動作。緊接著,是千餘名警力摧門搗戶的畫面。思緒至此,我迅速切換視窗,以物理動作強迫關閉記憶播放。

2012年在都市更新的大旗下,士林王家的強拆與擋拆,引起社會對都市發展與居住正義的辯論。(圖片來源:都市更新受害者聯盟)

匆匆寫就此文,是想在憾事一再重演前,談談南鐵東移案帶給一介空間專業學徒的反省。

首先是關於我心虛記憶的告解。記得那是十多年前一場國際設計營隊。我們的設計任務,搭上當時台南市都市縫合的熱潮,題目是幻想一場都市縫合術後,台南市都心的N種可能。一周的時間內,我們只需腦力激盪,無須做任何現地居民訪調,自然也不曉得拆除三百戶與四百戶,有什麼差異。

21歲時的我,認為市中心當然該有相襯的高容積、便捷的購物商場、綠園道、廣場,拉出都市天際線(其實就是欠缺新意的大都會美學)。況且,由於徵收後地權單一。即便縫合後的開發將驅動地價,原居民多已搬離,沒什麼地主搭便車、坐享地利的問題。

回想起來,年青時的自己,根本沒意識到,專業傲慢一不小心能變成暴力。我先是把「政府」跟「公共」劃上等號,而沒有想到,「政府」與「公共」劃上等號的前提,在於信任的基礎─起碼是(1)為公共利益把關、(2)審慎操持規劃工具、(3)與政治尋租保持安全距離,且(4)不混淆公共利益與資本利益,所建立的信任前提。

人類學家大衛‧葛雷伯(David Graeber)曾說過,「暴力」是一種既特殊又普遍的溝通模式。暴力作為一種溝通模式,憑藉的是單向想像運作。暴力大概是世界上最簡單直白、易預測的一種行為。它無須理解、協調、商榷。它不由分說,不計後果,直接將判斷、行動加諸在他人身上。暴力成立與否,也應評估施暴方與受暴方之間是否勢均力敵。越是旗鼓相當,暴力說法越無法成立。

這麼看來,無論是公私部門所推動的空間規劃,由於行政資訊、專業知識、資本、媒體網絡等與一般平民的落差,幾乎注定踩在一條名為「公共利益」的鋼索上前行。一不小心,以善意為出發點的規劃,就能成就暴力的網羅。

以南鐵東移案為例,交通部鐵道局(下稱「鐵道局」)、台南市政府的公開說法,都強調執政當局已給予充分等待。這些等待個別抵抗戶的「耐心」,換來工期拖延、成本增加、公眾利益的延滯兌現。但是,這種說法若要成立,至少有基本前提:緩拆作為一種行政寬容,應建立於真誠磋商下、積極促成替代方案7145974-001

然而,黃、陳兩家捱了八年漫長抗爭,真誠磋商不曾發生,遑論替代方案。中秋夜前夕,兩家人獲得的,是監視器、圍籬、交管,與一紙不定期拆遷通告。

以下我試著整理既有線索,濃縮為三點討論。期盼在最後的最後,我們至少多一分理解,黃、陳兩家與眾多已遷戶多年來抵抗的系統性暴力是什麼?在台灣的民主制度下,還能為這些受影響家戶,撐開什麼樣的政策轉圜空間?

【A】鐵路地下化路線變更→增加被徵收私地、財務負擔

不少網民都曾提到,他們不支持南鐵受迫遷戶的抗爭,一個最根本的邏輯問題是,無論原軌施作或東移,勢必影響眾多家戶。「別人家遭殃就沒關係?」網友們問。

的確,鐵路地下化政策的綜合、長程性本質,規劃期間難免有版本變動。規劃決策者此時能做的,就是盡可能降低影響家戶數、合理的權益補償。

就降低影響家戶數而言,1995年至2009年3月間執行的原軌施作案,歷經多次微調,依版本不同,需徵用私人土地範圍約1.85到3.7公頃,顯然比東移案5.14公頃影響較小。究竟為何棄影響範圍小而擇大的?不只受影響居民們無法服氣,內政部土徵委員也費解(參考)。

【B】公共利益再商榷→驅逐原居民+開發導向鐵路立體化財務模式

此外,鐵路立體化工程帶動沿線的大規模迫遷,究竟公共利益、必要性為何?我們先搞清楚,再選邊站也不遲。

鐵路立體化的工程在全台各地展開,但這對於台鐵的財務狀況有何幫助?(攝影:孫窮理)

運輸學者鍾慧諭曾就通案政策,一一破解「場站開發=鐵路立體化」、「鐵路立體化降低肇事率」(參考)等常見迷思。此外,早在2018年,前台南市長賴清德上任行政院長之際,一份來自公私立大學交通運輸、都市計畫、工程顧問公司、交通技師等62位專家學者共同連署信(參考)已指出:全台各地鐵路立體化,不但沒有實質交通效益(例如:台北都會區評估報告,參考),甚至讓台鐵財務雪上加霜,淪為社會成本高的「政績提款機」。

當然,交通部鐵道局與台鐵在這過程中扮演的角色是吃力不討好,啞巴吃黃蓮。因為,無論運輸學者贊成或反對鐵路立體化 ,共同的評估是這類工程所費不貲,但對於交通本業(票務、通勤時間、交通量)實效不大。反而,顯著增長的是「都市縫合」後鐵道沿線土地開發效益(參考)。但這對鐵道局與台鐵而言,看得見卻吃不到。

簡言之,地權既然不屬於交通部/台鐵,砸大錢、負擔成本做地下化,只是為市政府、地主的土地開發生意做白工,不符公平正義原則。

如今,南鐵東移案裡,台鐵和南市府不再委屈。他們以徵收手段,驅逐了原地主,等待都市縫合後,自己當了地主,再來搞都市更新與土地開發。左手趕人,右手調漲容積。抬轎者搖身一變,成了坐轎者。

但這卻衍生出更大的問題。政府部門明知無力承擔基礎建設工程經費,其實應該先做的,是檢討有沒有更便宜、省事、省時的方案;而不是驅逐原居民、強搶民房之後,自己做莊、搞土地開發。這是向未來(土地開發利潤)借工程款,當作都市縫合政績。

對於以交通為本的國營事業而言,交通運輸不再是目的,而只是土地炒作手段,本末倒置。

這也解釋了,多年來南鐵沿線居民的不解與不服,以及為何民進黨政府挾民意模糊焦點,代替真誠磋商?就算退萬步言,繼續讓鐵路地下化工程照做,早在規劃初期採用暫時徵用、徵收地上權等替代性選項,工程照樣可進行,不是嗎?為何台鐵台北都會區、桃園段都行(參考),台南不行?

當然,當個順民,不與官鬥,鼻子一摸,退一步看安置,也不是不行。

【C】名為安置住宅實作都市擴張→受迫遷家戶被剝兩層皮

台南市政府為鐵路地下化拆遷戶規劃的「照顧宅」,目前已經成為「南台南站副都心」開發的先驅。(攝影:孫窮理)

集合式電梯大樓真的能夠滿足在老社區生根年邁居民的需求?(攝影:唐佐欣)

為了回應迫遷控訴,台南市政府推出了「鐵路地下化專案照顧住宅」,讓受迫遷者有優先權,以成本價購買商住混合大樓。安置宅位於台南機場附近,同在鐵道旁,只是位置更偏僻。反正N年後的未來,這將是新設置的南台南車站對面第一排。

您沒看錯,所謂的「照顧」,既非「照價補償」,也不是「無償、就近安置」這類保障居住權的基本原則。

我們試著換位思考:房子被半拆或全拆,即便領有補償金,搬家、安置等居住、財產權益,勢必受損。林健正教授稱照顧宅是「創新模式」(參考),讓安置戶用成本價向建商買房,「具有類似合建分屋專案讓售代收款的性質」。白話說,美其名的「安置權」,實際上被強制轉換為「發配至都市邊緣參與合建的權利」。政府的安置責任,明明是憲法保障人民財產權,卻被偷渡為私人房屋買賣行為。

縱使照顧宅的承包商富立建設有在地好口碑,這裡問題,不是建商跟房子有多好;而是,這種「假安置、真賣屋」的模式,是對受影響者的二度剝削。怎麼說?讓受迫遷家戶─泰半是七十歲以上已退休的老弱人口─被逼遷仍不夠;還要被推到都市邊緣,成為都市擴張的前導部隊;然後,市府還要強調「一切自願、不強迫」?

台鐵十年23件鐵路立體化案件(參考)中,南鐵地下化東移案,已有前車之鑑,後續全台仍有13案進行中。至此,南鐵東移案的「卡關」意義已然清晰:工程延宕所開啟的公共思考,關鍵不在於這一系列基建工程計畫如何停止成本耗損。而既然公共利益成了開發利益的障眼法,所謂公共利益對峙私人居住、財產權益,顯然是假命題。拒遷戶多年來抵抗的理據,正是挑戰這種浪費公帑又撕裂社會的大白象工程。

至此,我們都還未仔細計算,算那一筆筆日積月累,無從求償起的行政暴力(參考)與精神耗損(參考)。

為了實現視覺景觀的都市縫合,我們不知不覺進入每案以二十年為單位循環的行政、社會內耗(參考)。但對於一座城市而言,都市縫合的發生,或許是從差異立場、背景、階級的人們之間,願意跨出一步,理解、共感、尋求解方的規劃民主化過程開始。

在憾事反覆發生前,我們是否該起碼弄清一個問題:「南鐵東移案」,究竟帶動什麼樣的都市縫合?

台南市青年路平交道,地面的鐵路被視為都市的裂痕,都市規劃者急於將它們「立體化」,把都市「縫合」。(攝影:孫窮理)

註解
  • 參見兩公約施行法§2,3、經濟社會文化權利國際公約第7號一般性意見。
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