南鐵東移塵埃落定 記一段消失的公共對話

焦點事件記者孫窮理

清晨,站在台南市北區開元路拆遷戶黃家四樓的陽台上,向北望去,看到的是這樣一個畫面:

鐵路東移

東側遠方和西側近處兩群高樓,是眷村改建的集合式大樓「長榮新城」和「大道新城」,在中間,地下化工區的拆遷和整地工程已經大致完成,使得黃家成為這條帶狀區域上一個突兀的存在物;在這條寬約40米帶狀區域裡,西邊是縱貫鐵路東西正線,遠方東邊的下挖與鋼構支撐已經大致完成,那裡,也就是未來的地下鐵路永久軌的位置。

這幅圖畫,可以稱作「秒懂南鐵東移」,西側的鐵路,移到東側之後,空出一條狹長的區域,而東邊地下鐵道覆蓋之後,上方無法承載建築物,而西側騰空後的土地,將規劃為「綠園道」。7月21號凌晨,黃家簽署搬遷切結,9月20號之後,鐵道局可以隨時來拆除拍攝者所在的這個障礙物。

而對附近居民來說,這一幅天天溫習的「秒懂」圖畫,還有這樣一個意義,東邊地下深挖的那裡,有許多土地,原本都是房屋,是向私人徵收來的,而西邊的鐵路與週邊,則是台鐵的土地。而黃家的黃春香口中「公有地不用,卻來強拆民地」這件事,也就是這麼清晰而日常的存在。

話術

2013年2月6號,台南市政府在成功大學舉辦「鐵路地下化工程技術論壇」上,為了表達鐵路東移的目的是炒作土地的疑慮,時任台南市長的賴清德說「絕不允許徵收的土地用在計畫的財務上」,意思也就是地下化工程所徵收來的這些土地,不會被用來開發,炒作賺錢。

這是一個奸巧的話術,徵來的土地,未來是地下鐵道上方原本就不能蓋房子,也就只能規劃為公共區域,而鐵路騰空後,西半邊的「綠園道」,未來再進行都市計畫變更,與週邊共同開發,隨時有機會翻身成為黃金地。

存在沿線被徵收戶心裡共同的記憶,是2009年,地下化從「原軌地下化」到「東移」的變化,雖然大多數的人,都是在那之後三、四年才慢慢知道,事情已經跟原先知道的完全不一樣了。

鐵路東移與公有資產作價炒作(或者他們說的公共工程「自償」)的關係,我們沿著鐵路往南走,進入台南市區,就可以看得更清楚,這裡有一張圖,取自2006年,由台南市政府委託成大研究發展基金會製作的〈台南車站特定專用區都市更新推動計畫〉簡報:

未來的「台南車站特定區」,是地下化計畫的重中之重,地下化後,鐵路局可以在這裡規劃大型的商辦,成為台南市的核心商業區,不過這份「東移」前的計畫裡,有一個顯而易見的問題,因為地下鐵上面不能蓋房子,使得最重要的與鐵路共構的這棟建物,被中間穿過的鐵路,硬生生分成兩棟。

華麗的圖像

地下化能不能做到市政府最愛說的「都市縫合」這個不知道,不過龐大的土地開發利益必須縫合,地下化東移之後,我們再來看看同樣是紙上談兵的,由策威顧問公司在2019年的〈臺南鐵路地下化站區騰空土地開發策略規劃報告書〉:

在鐵路東移之後,東側靠前鋒路的這一段,是鐵路/綠園道,在它的西側,小東路到民族路間的北門路形成一個完整的街廓,由北而南,台南文創園區(專賣局台南出張所)、台南車站站區、台汽台南站舊址,整片串連的公有地,北段車站專用區規劃建蔽率70%,容積率800%,南段車專區建蔽率70%,容積率250%。

對這些數字沒有概念的話,可以把右邊的圖放大,這張圖是由東北向西南俯視,圖中的操場是成大光復操場,右下方的水面是台南公園。

當然這張圖還沒有定案,不用太當真,不過和2006年的那張破碎的商業區圖相比,就可以清楚的知道,在土地開發上,「鐵路東移」是多麼重要的一件事情。

也就是在2013年那次的地下化工程論壇上,反鐵路東移自救會提出了「臨時軌方案」;希望拉回2009年以前「原軌地下化」規劃,與「東移案」對話。反東移自救會的組成,是鐵路東側的被徵收戶,這些人應該是多年來被鐵路影響得最深的一群人,火車經過的噪音、震動,出入的不方便,乃至於地下化後,土地開發帶來的利益分潤,不管怎麼說,道理上講,應該是最贊成「地下化」的一群人了。

但是「東移」的後果,是以上一切的希望全部成空,反而換來失去居所與營生的痛苦,這種巨大的反差,加上慢慢發現市政府和鐵路局「徵收民地、炒作公有地」的圖謀,造成的憤怒,絕不是表面上的「同意戶」、「不同意戶」所可以切割的。

「臨時軌案」簡單說,也就是在現在鐵軌的東邊,先以「徵用」土地的方式,建出一條臨時軌道,維持鐵運的運行,再拆除現在的軌道,進行地下化施工,等到地下軌道完成,再將臨時軌拆除,並把土地還給被徵用的地主。

對話的契機

事實上,鐵路地下化的規劃由來已久,沿線居民對此的認知,大概都是可能會動到一點點房屋和土地,那是因為在2009年「東移」定案之前,台鐵局的思考,一直是「原軌地下化」和「臨時軌」的方向,對參與自救會的居民來說,「臨時軌」案其實就是回到他們記憶中地下化的樣子。

自救會的臨時軌方案,可以參考〈「自救會地下化工程方案」之比較懶人包〉,在自救會提出方案之後,台南市政府也提出了各項資料加以反駁,這可以參考2013年10月,台南市政府的〈「臺南市區鐵路地下化計畫」專案說明〉。

從現在來看,「東移」和「臨時軌」案的諸多爭議,差不多是已經過去了,在這裡也不詳細討論,不過,我們可以看到,2013年大概可以算是南鐵案的一個「黃金時代」,自救會擁有強大的地方民意力量,以及外界廣大的支持者,在這種壓力下,台南市政府也必須謹慎地回應,甚至打開了一些對話的契機。

不過讓人遺憾的是,這一副美好的圖畫,就停格在2013年,台南市政府丟出了對「臨時軌案」的辯駁之後,就不再對話,民間版的方案是不是沒有問題?諸多版本之間是不是可以參照修正?更多的資訊是不是可以公開,讓社會可以有更大規模的參與,對畫出一個更好的方案出來?這些都隨著台南市政府的停止對話而不再可能,而自救會的訴求,也只能轉為不斷鬼打牆的「召開聽證會、要求對話」。

噬土的建設

走到今天,有一個徵結問題,是要在這裡必須提出的,那就是政府在思考公共建設上的思維與「居住權」問題之間的關係,2009年之前,當政府在規劃地下化的時候,會選擇徵收較少的方式進行,跟「人權」什麼的也沒什麼關係,而是徵收的面積越大,公共建設的成本就越高。

不過,公部門發現當公共建設開發有利可圖的時候,就又是另外一回事了,這個時候,有一種說詞,是「自償」,也就是拿土地炒作的錢,來回饋到公共建設裡,行政院經濟建設委員會在2009年8月,通過「東移案」的核定時「鑒於軌道建設經費龐大,為籌措後續建設經費,本案將成為第一個土地開發利益回饋至運輸建設之試辦案例」。

「自償」為土地炒作找到了正當性,在追逐利益的情況下,公共工程在「徵收」上的邏輯,就開始反其道而行,盡可能的擴大徵地、再利用徵收到的土地,或者炒作本來應該使用,因為徵了地而騰空的公有地。

當地下化的爭論在2013年被終止之後,一切就如鐵路局與台南市政府規劃的,按部就班地往前推進,一直走到了今天,而在這個過程中,更多關於我們怎麼看待都市與土地政策問題的機會,也一同隨之消失。