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福島廢水涉及的紛爭解決機制與國際法

日本規劃將福島電廠的廢水排放進太平洋的計畫,已引起國際的關注、及部分國家的反對註釋

中國為堅決反對並遣責日本的代表。

南韓過去也曾十分反對,在前總統文在寅曾要行政單位研議國際提告的可能性。不過現任總統尹錫悅欲修補日韓關係,近期南韓政府對日本廢水的議題趨為低調。

由近20個大洋洲國家組成的太平洋島國論壇(PIF)反對日本排放廢水,但個別國家的立場,並不一致。

如同日本的辯解之一,許多營運中的反應爐也有廢水排放、廢水也含氚、濃度或總量甚至高於福島廢水的估計情況。在法規上的問題是,福島廢水是否能視同正常營運的核電廠廢水,符合現有的國際法規範。爭議背後的疑慮是,ALPS處理水是否真的能除去氚以外的其它核種、是否真的不會對環境生態造成影響。

由於過去未有過類似的案例,而目前對福島廢水的水質現況、ALPS系統的效能、ALPS處理水的性質等,仍有未確認的地方,因此相關爭議,很可能會進入國際爭端處理機制來釐清、解決。

在國際法上,爭議主要又可分為「核事故責任」與「海洋污染」兩大部分,各自都涉及多部相關的國際法、以及多個可能的爭端解決機制。這個「多」,將讓事情變得更複雜,因為將可能導致各方選擇有利的程序、制度間的競合、管轄權混亂等問題。例如在2000年初的Mox plant案中,不同的機制間就對爭議管轄權作出了互相衝突的結論(參考)。

相關法規

《UNCLOS》是一個幾乎涉及海洋法所有方面的的綜合性的國際公約,其中第十二部分為「海洋環境的保護和保全」。

《UNCLOS》中,提及了許多締約國的義務,例如第192條「各國有保護和保全海洋環境的義務」、第194條「採取一切符合本公約的必要措施,防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染」、第195條「不應直接或間接將損害或危險從一個區域轉移到另一個區域,或將一種污染轉變成另一種污染」、第二節的「全球性和區域性合作」……等。

但《UNCLOS》缺少明確定義、或更具體的限制或規範,所以對於引發爭議的個案,需要配合其它公約或指引註釋、或透過爭端解決機制來解釋。

例如,"Montreal Guidelines for the Protection of the Marine Environment against Pollution from Land-­‐Based Sources"、"Washington Declaration on Protection of the Marine Environment from Land-­‐Based Activities"、"Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-­‐Based Activities"這些國際指導文書,有更明確的規範。但這些只是指導文書,並沒有直接拘束力。

  • 從1960年《巴黎公約》到1997年《補充針對核子損害之補償條約》(CSC)等

從1960年《巴黎公約》開始,包括到日本有簽署的《CSC》等,這些條約規範了核事故等損害賠償的規定。若其它國家(或人民)認為日本排放廢水(甚至包括2011年福島核災是否有人為責任),可依相關條約求償(參考)。

但「損害」的認定向來就是相當嚴謹的事情,尤其目前日本排放廢水的情況仍有諸多不明朗或未確認的部分,會是啟用相關條約的一大阻礙。

雖然CNS是「鼓勵性公約」(序言第7點),但值得留意的是在公約第10條的「安全優先」、以及第11條明示,每一個締約方,有「確保充足財政資源可用於支持每座核設施在其整個壽期內的安全」的義務。

日本曾經提出過各種廢水處置方案、最終選擇排放入海。日本對其它方案的各種不適當描述,包括了經濟成本問題,因此也可能涉及未履行CNS義務。

  • 1972年《倫敦傾廢公約》

由於直白的公約標題,1972年的《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》中,禁止傾倒放射性廢棄物入海的規定,容易被聯想到福島廢水計畫。

不過,這份《公約》條文實際規範的是,例如船舶、飛行器等,在海上的傾廢行為,而沒有規範到來自陸上的傾廢行為。

可能採用的機制

  • 常設仲裁法院(PCA)

PCA是常被使用的國際爭端解決機制。特點包括了沒有限制適用的國際法限制,以及相對有彈性的處理過程。

不過一大限制是,要雙方合意,才會進行仲裁。除了爭議一方可能不願意進行仲裁以外,仲裁結果能否被執行,也是經常遇到的問題。

  • 《國際海洋法公約》(UNCLOS),與國際海洋法法庭(ITLOS)

日本為《國際海洋法公約》(UNCLOS)的締約國。《UNCLOS》除了廣泛的規範了各種國際海洋事務,而在允許各締約國採取的爭端解決機制中,也包括了依據《UNCLOS》設立的國際海洋法法庭(ITLOS)。

ITLOS有多項優勢,包括了對海洋事務的熟悉,同時ITLOS在過去國際紛爭的實踐上,也經常作出「臨時措施」,一方面有避免審理期間紛爭擴大的效果,另一方面對告訴方來說,也可能是有效的救濟手段。

  • 聯合國大會(UNGA)

UNGA是聯合國六大主要機構之一。UNGA可以廣泛的討論成員國的各種各類議題,也可以更進一步的提出建議。

UNGA的限制是,它的討論與建議,基本上不能干預「國內」事務。不過UNGA可能有相對容易的啟動門檻,只要有一定的成員國支持,便能在大會中發起討論,有助於釐清紛爭的事實與法律爭議,UNGA大會也可以要求國際法院(ICJ)審理、或提出諮詢性意見,有助於其它機制的推動。

  • 國際法院(ICJ)

ICJ是聯合國六大主要機構之一。其職權主要有兩項,一個是對國際紛爭的裁判,一個是作出「諮詢性意見」。

若要把福島廢水爭議,送進ICJ作裁判,有一個可能的潛在問題。ICJ的管轄權是「自願的」,需要爭議方同意ICJ的管轄權。

2010年,因為南極捕鯨的爭議,澳洲把日本告上了ICJ,ICJ在2014年判決日本敗訴;2015年,日本向ICJ遞交聲明,提出特別保留「因海洋生物資源的研究、保護、管理或開發而引起的、有關的或與之相關的任何爭議」("any dispute arising out of, concerning, or relating to research on, or conservation, management or exploitation of, living resources of the sea.")受ICJ管轄(參考)。

日本在2015的ICJ管轄權聲明,一般認為主要是避免未來的捕鯨活動再受到ICJ挑戰(參考)。但聲明所涉的內容,也很可能可以用來阻擋福島廢水爭議進入ICJ。

ICJ另一個職權,是作出「諮詢性意見」。雖然就如其名,只是「諮詢性」而沒有強制力,但ICJ的諮詢性意見往往被認為有巨大的法律權重和道德權威,也可能成為其它機制的重要參考,例如ITLOS在模里西斯共和國與馬爾地夫共和國的劃界爭端上(參考),ITLOS就採用了ICJ的諮詢性意見。ICJ的諮詢性意見另一個優點在,它並不限於針對一個明確特定的爭議作出裁判,而是提出法律意見,可能適合處理福島廢水這種爭議尚不明朗、或包含了複合議題的爭端,例如,徵詢意見的提案可能可以是「福島排放廢水、與正常營運中的核電廠排放冷卻水,在國際法的適用上有無差異」。

 

不履行案例:

Arctic Sunrise案(參考)、2004以色列圍牆案(ICJ諮詢性意見、UNGA決議,以色列不甩)

參考資料: