釋字第690號:防疫隔離的人權保障與不足

在2003年以前,舊的《傳染病防治法》第37條第1項(歷史法規)為「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者,得由該管主管機關予以留驗;必要時,得令遷入指定之處所檢查,或施行預防接種等必要之處置」。

解釋重點

在2003年 SARS 期間,台北市政府即依此條文對和平醫院進行「封院」,召回和平醫院全體員工實施集中隔離。後續有人對此提出釋憲案,而大法官則在2011年作出〈釋字第690〉號解釋,認定隔離合憲。解釋文認定「強制隔離」屬於「必要之處置」的一種,且因應疫情也不違反比例原則,且整體程序並不違背正當法律程序原則。

不過,在解釋文中,大法官認為,曾與傳染病病人接觸,或疑似被傳染者,受到強制隔離處置,人身自由遭到剝奪,必須在制度上:

  1. 為了讓受隔離的期間「合理而不過長」,要明確規範強制隔離應有的合理最長期限。
  2. 訂定決定施行強制隔離處置相關的組織、程序等辦法。
  3. 建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟的機制。
  4. 對受強制隔離者給予合理補償的機制。
  5. 相關機關儘速通盤檢討傳染病防治法制。

解釋前法律規定的改變

《傳染病防治法》在2003年到2011年之間,歷經幾次大修,將「隔離」明文入法,調整了舊法需要透過「必要之處置」這種模糊的文字來解釋「隔離」法源的情形:

對象 措施 法條及沿革
受感染者 隔離治療 2004/1為第44條
2007/6移為第45條
接觸者 留驗、遷入、管制或隔離 2004/1為第43條
2007/6移為第48條
感染區入境等疑似接觸者 居家檢疫、集中檢疫、隔離治療 2007/6,第58條第1項第4款

在2004年1月的修正,對於「受感染者」的隔離,加上了通知的程序,也設置了解除的條件及期限:

  • 施行隔離治療時,應於強制或移送之次日起三日內作成隔離治療通知書(第43條第2項,2007/6移為第44條第2項)。
  • 經治療結果,認無繼續強制隔離治療必要時,主管機關自應立即解除其強制隔離治療之處置(第44條第2項,2007/6移為第45條第2項)。
  • 前項強制隔離治療期間超過三十日者,地方主管機關應至遲每隔三十日另請二位以上專科醫師重新鑑定有無繼續強制隔離治療之必要(第44條第3項,2007/6移為第45條第3項)。

但是對於「接觸者」及「自感染區入境者」則沒有對應的規範,這些人受隔離時的「程序、補償」等,則在2004/1的第51條(2007/6移為第53條第3項)授權中央主管機關定辦法。

之後,衛生署/衛生福利部在行政命令層級的〈指定徵用設立檢疫隔離場所及徵調相關人員作業程序與補償辦法〉(另參考),不過該辦法主要是針對檢疫隔離機構,對於受檢疫或隔離的人著墨甚少,只有:

  1. 進行檢疫或隔離措施時,應以書面通知為之。緊急時該書面得於接受檢疫或隔離事實發生後三日內補發之。該書面應送達本人,並副知檢疫或隔離場所。結束檢疫或隔離時,亦同。(〈辦法〉第6條)
  2. 至指定檢疫場所接受檢疫且未違反檢疫相關規定者或受指定至檢疫場所照顧幼童者,自接受檢疫日起至結束日止,每人每日補償金額,由中央流行疫情指揮中心公告之。
    前項檢疫期間,有支領薪資或依其他法令規定性質相同之補助者,不得重複領取。(〈辦法〉第12條)

不過,由於《釋字690》解釋的標的,是2003年那個當下的法規,2011年傳染病防治法制與2003年已有巨大差異,而解釋當下,多數大法官的意見,偏向保守,又做出了「合憲性」的解釋,因此也沒有對2011年的法制,提出意見、產生影響。

「法院保留」的人權保障問題

受隔離者及其家屬在接受隔離的處分的時候,可以從司法上取得怎樣的救濟?法院在強制隔離的程序裡,對於人身自由的保障,扮演了怎樣的角色?〈釋字690〉共有三篇「(部分)不同意見書(李震山林子儀許宗力許玉秀)」,同時都提出了這個問題。

《憲法》第8條的「法院保留」是「由拘束人民人身自由的公權力,主動進行程序」;在拘束人身自由之前,經過法院審理程序,或者是拘束人身自由之後,在最短期限內,應該移送法院審查,補正,著重在「事前」與「事中」的人身自由侵害。

而〈釋字690〉在解釋理由書中,認為被隔離者「仍得依行政爭訟程序訴求救濟。是系爭規定之強制隔離處置雖非由法院決定,與憲法第八條正當法律程序保障人民身體自由之意旨尚無違背」,這混淆了「法院保留」,與《憲法》第16條的「訴訟權」,後者著重於權利侵害的事後救濟。

〈釋字690〉的多數意見並非沒有察覺其中的差異,所以在釋憲文中要求要建立「得及時請求法院救濟的機制」,但雖然如此,〈釋字690〉仍然作了「合憲性」的解釋,這使得行政、立法機關,對於大法官所求的「儘速通盤檢討傳染病防治法制」沒有何的壓力,也就能以促成法規的修正,大法官許玉秀在「不同意見書」中,對此直言「鄉愿,德之賊也」。

司法救濟的補充:《提審法》修法

這種情況,在2014年《提審法》修法之後,有了改變。在此之前,《提審法》被狹隘解釋,僅適用在「因犯罪嫌疑而被逮捕拘禁」者,而因為非法移民、疾病、遊蕩、吸毒或者種種的「教育因素」…等,而遭到國家機關逮捕、拘禁,非犯罪嫌疑人,反而不能尋求法院的救濟。

這違背了《公民與政治權利國際公約》第9條第4項,「任何人因逮捕或拘禁而被剝奪自由時,有權聲請法院提審,以迅速決定其拘禁是否合法,如屬非法,應即令釋放」的規定(參考)。

2014年,《提審法》第1條修改為「人民被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時,其本人或他人得向逮捕、拘禁地之地方法院聲請提審」,衛生機關的「隔離」、「檢疫」等措施,也就因此可以據此向法院尋求救濟。

不過,有了「提審」的程序之後,是否真的能有實質的救濟?2021年8月27號,司法院發出新聞稿,列舉 COVID-19 疫情以來,曾提出「提審」聲請的案件,認為《提審法》無法就行政處分判斷上有無瑕疵作審查,爭議仍然要走訴願、行政訴訟的程序,行政處分沒有被撤銷前,仍為有效詳情

司法院認為,《提審法》第8條第1項,法院就「逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序」審查,不包括「行政處分判斷是否具有瑕疵之爭議」,這樣的爭議,仍然應該依訴願、行政訴訟程序,尋求救濟。

司法院的這個見解,只有在行政機關的處分,明顯沒有法律依據,或者程序不合法時,才有司法藉由「提審」,介入的空間,而在行政機關恣意濫權、曲解法律時,卻無法給予即時的救濟,仍然要回到「訴訟」,這對於部份大法官在〈釋字690〉意見書中,對「法院保留」的期待,以及《公政公約》所揭櫫的精神,恐怕都難以回應。

確診者不能領補償?

《釋字690》解釋的標的是2003年舊《傳染病防治法》第37條第1項,它規範的對象,是「接觸者或疑似被傳染者」,並未及於「被感染者」及「(2007年《傳染病防治法》修法納入的)自疫區入境」者,那麼大法官所認為應該在制度上補強的地方,是否對這兩種人也有效用呢?例如,大法官是否認為「被感染者」也需要有補償機制?

2020年3月10號,衛福部針對 COVID-19 訂定了〈嚴重特殊傳染性肺炎隔離及檢疫期間防疫補償辦法〉,並將其定位為對「人身自由受限」的補償,這項(每天1千元)的補償,只針對「接觸者」和「自疫區入境」,「感染者」並不適用,也就是說,在隔離或檢疫中的人,一旦確診,之後就將失去請領「防疫補償」的資格,為什麼「感染者」不能領取補償?目前仍欠缺合理與合憲的解釋(參考)。

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