後TPP・合戰》攪動國際政經的川普40日

2017/03/08

焦點事件編輯小組盧其宏

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你知道嗎?
什麼是東南亞區域全面經濟夥伴協定(RCEP)
什麼是東南亞區域全面經濟夥伴協定(RCEP)
RCEP為是由東南亞國協十國於2011年發起,邀請日本、中國、韓國、印度、澳大利亞、紐西蘭等六個國家參與;RCEP的談判內容將包含貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決等議題。
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前情提要
2016/11/30川普先生你往哪去?》進擊的新自由主義
2016/11/30川普先生你往哪去?》進擊的新自由主義
川普:一個更加不假修飾、猛進的「新自由主義」力量的出現,TPP成或不成,已經不是關鍵,隨之而來的單邊(如〈301條款〉)及雙邊(如〈台美FTA〉),更巨大的自由化壓力將隨之而至…
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2016/12/15川普先生你往哪去?》拾起雷根的鞭子…
2016/12/15川普先生你往哪去?》拾起雷根的鞭子…
川普對於TPP與若干自由貿易協定的態度,被一些評論者認為,是具「保護主義」傾向的,究竟這樣的批評,是不是準確,從過去30年,美國推動全球自由貿易的策略,又該怎麼看待川普所代表的路線,在這裡,我們從歷史的整理中,進行一些分析。
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在多方談判的WTO陷入僵局後,雙邊或多邊的區域貿易整合開始扮演取而代之的角色。近年,大型的區域貿易整合,如TPP、TTIP 0 、RCEP透過設定超越WTO規範的遊戲規則,成為美中與其他各國博弈的主戰場。就在貿易整合以掃蕩一切障礙之姿前進的同時,川普挾帶民怨上台,除立即宣布退出TPP 1 外,並計畫對中、墨、歐盟等國進行貿易制裁,讓超越傳統自由貿易進行整合的氛圍,極端地盪向保護主義與貿易制裁。

就台灣而言,一直以來,主流論述不斷強調台灣無法自立於國際之外,必須透過貿易整合,來延續高度出口依賴的經濟模式。在這樣的設定下,台灣不論對內對外的政策方向,都高度與國際貿易、中美貿易傾向連動。台美TIFA談判,包括智財權、美牛、美豬等爭議;兩岸ECFA談判包括服、貨貿爭議,這些爭議不僅動盪國內政治,同時也不斷觸碰台灣的根本發展方向問題。

不論是支持是反對或是拉出第三條路,台灣無法杜絕對自由貿易的討論。早前,焦點事件以NAFTA經驗為佐證,討論TPP將如何透過ISDS衝擊各國治理。如今,國際政治環境匹變,需要對於情勢變化有更多的觀察。因此,焦點事件計畫常態性針對國際貿易動向,甚或是貿易衝擊進行記錄,並試圖釐出些脈絡。

接著,回到台灣身上,試著回答「我們如何面對自由貿易」的問題。

在美國總統競選期間,TPP成為關鍵議題。川普一反過去共和黨立場,嚴厲批判TPP與1994年就已生效的NAFTA協議 2 。川普上任前除宣示上任後立即退出TPP談判,同時也強力抨擊境外生產的美商與長期享有對美貿易順差的墨西哥、中國、德國等國。

對致命中國出兵的納瓦羅

長期抨擊中國出口、《Death by China》的作者納瓦羅,成為白宮的美國國家貿易委員會主委。

在具體措施上,川普任命長期抨擊中國出口的納瓦羅(Peter Navarro)為新設的白宮國家貿易委員會主委,以及任命對中國態度強硬的萊席爾(Robert Lighthizer)為貿易代表,使美中貿易戰看來箭在弦上。

從納瓦羅的一些著作包括《The Coming China Wars》、《Death by China》、《Crouching Tiger: What China's Militarism Means for the World》等,可以看出納瓦羅將中國視為危害美國政治經濟的霸權。

納瓦羅認為,中國透過出口補貼、進口關稅與配額限制、操縱匯率讓人民幣貶值來壟斷貿易利益,以極度寬鬆的勞動安全、環境保護規範創造生產優勢,並且透過掠奪性定價壟斷關鍵資源,以及公然仿冒竊取美國智財權。同時,中國雖對外主張和平,卻不斷地擴充軍力,尋求成為全球經濟霸權,美國地位將受嚴重挑戰,納瓦羅甚至提出中美是否終需一戰。類似主張,為納瓦羅贏得美國媒體口中「鷹派中的鷹派」的稱號。

雖然納瓦羅的論述並非全數為美國社會買單,包括2012年紐約時報就曾抨擊納瓦羅執導、以《Death by China(中譯:致命中國)》 3 改拍而成的紀錄片:「充斥著大量煽動性的語言和以飛機轟炸破壞美國就業等粗濫意象,毫無顧忌地呈現其一面倒的立場。」即便如此,納瓦羅為前川普競選團隊中的唯一經濟學家,至今成為川普政府施行保護主義的最重要支柱,其中包括對中國徵收45%的懲罰性關稅。

甚囂塵上的「匯率操縱國」

除對中國課以懲罰性關稅的想法外,川普也曾放話當選第一天就要將中國認定為「匯率操縱國」 4 。不過,至今川普政府還未真正施行懲罰性關稅,新任財政部長努欽(Steven Mnuchin)2月底時也表示是否認定中國操縱匯率,要待4月的半年度《美國主要貿易夥伴外匯政策報告》出來後才能決定。

該報告依據3項指標評估是否存在匯率操縱,包括:

第一、該國對美貿易順差是否達200億美元以上。

第二、該國經常帳盈餘是否占其GDP超過3% 5 ,以及;

第三、該國年度內持續淨買入外匯金額是否達GDP的2%以上

若滿足此3項指標,美國將對該國進行貿易報復。然而,去年10月的匯率報告中,中國對美的貿易順差是達到了,但是,後面兩點卻沒有成立;10月之後,中國非但沒有大量買入外匯,反而為了抑制人民幣貶值 7 ,去年10月以來,跟國際匯市對作,大量買入人民幣、賣出外匯,如果美財政部標準不變,未來中國被裁定為匯率操縱國的機率不大

指標的前兩點,跟美國的順差大(賺美國人錢賺得多),或者「經常帳盈餘」高(跟外國做生意賺的錢多),都不能跟外匯操作劃上等號,因此,第三點,持續大量買入外匯,就成為最直接與「外匯操作」有關的一點,但是剛剛好,中國非但沒有這麼做,反而在做相反的事情;因此,美財政部當時無法認定中國為匯率操縱國。

除了中國之外,歐盟(尤其德國)也成為美國報復對象之一。1月底,納瓦羅抨擊德國為獲取對美貿易利益操縱歐元匯率,並且運用其在歐盟內的優勢地位,拒斥美國主導的TTIP成形。德國總理梅克爾旋即對外表示德國已沒有獨立的貨幣體系,無法干涉歐盟貨幣政策。自此,美歐交鋒的態勢也越來越明顯。

山不轉路轉?貿易計算可以改變?

為使匯率操縱的指控更容易達成,2月20日左右傳出,川普政府擬修改經常帳貿易計算方式,將外國商品進口以後未經加工製造又出口的「復出口(re-export) 8 」商品扣除在出口之外。此種方式會使出口額度下降,讓貿易逆差的規模提升。

除直接界定他國為匯率操縱國並施以報復措施外,美國也正擬定「邊境調整稅」(Border Adjustment Tax)來抑制進口、擴充出口。邊境調整稅並非傳統關稅,而是一種調整公司會計的方式,將進口排除在成本之外,同時不在營收中計入出口項目。在這種計算下,進口商的獲利會被政府高估,被課以較高的企業營利所得稅,出口商則相反。這無異於以國內法規對進口課稅、對出口退稅。

舉例說明:「邊境調整稅」的改變是什麼?

川普打算推動的「邊境調整稅」是什麼?

沃爾瑪進口中國商品做美國內銷,所有從中國進口來的商品都不被視作成本,但是所有內銷都算營收,使得應稅所得暴增。

埃克森美孚在德州挖頁岩油出口到其他國家,出口的部分都不算營收,所以應稅所得很低,甚至還可以退稅。

不過,邊際調整稅的概念並非由川普首創,共和黨早有提案。相較於川普直接施行懲罰性關稅,邊境調整稅反而成為相對可行的方式。

前途堪慮的WTO

為防堵美國可能以邊境調整稅與各樣的貿易保護措施扼殺進口,歐盟表示,若川普實施邊際調整稅與其他貿易保護,將向WTO提起訴訟。美國智庫估計,若此訴訟成形,將成為史上最大的貿易訴訟。不過,川普競選團隊的貿易顧問狄米哥(Dan DiMicco)表示WTO的規範對於美國不利,川普可能將WTO也列為下一個攻擊目標。

據美國媒體所述,川普政府在3月1日一份送交國會的報告中,表示若WTO裁定侵害美國權利,將不予理會。事實上,川普在競選期間,就曾抨擊WTO根本是場災難,導致美國貿易失衡,並將考慮退出WTO。

自1995年成立至2016年7月,WTO總共有164個會員國,幾乎涵蓋全球所有經濟體。杜哈回合談判受阻後,WTO的首要功能為跨國貿易爭端解決與談判。美國若拒絕接受WTO裁定,將可能瓦解已經運行20多年的國際貿易規則。

中歐兩大陣營的反制

面對強勢走向貿易保護的川普政府,中歐兩大勢力除隔空喊話外,同時也以更大範圍的貿易整合來進行對抗。

美國退出TPP以及重談NAFTA的主張,為歐盟取得更多與TPP、NAFTA成員國進行整合的空間。2月下旬,歐盟主管貿易的歐盟委員馬爾姆斯特倫(Anna Cecilia Malmstrom)對外表示,TPP成員國積極與歐盟聯繫,目前歐盟與TPP成員國「要麼正在談判,要麼準備談判」。

相對於美國參議院於2月27日投票通過任命羅斯(Wilbur Ross)為商務部長,再次確認重談NAFTA,歐盟反而是加速與加拿大的貿易整合。2月15日,歐盟議會通過與NAFTA成員國加拿大的《綜合經濟與貿易協定》(CETA),其涵蓋面向包括智財權、政府採購、健康環保等,堪稱為歐盟簽訂過最全面的雙邊自由貿易協議,幾乎免除歐盟與加拿大98%關稅。

貿易制裁不是只有美國會,有別於歐盟傾向訴請WTO介入,中國直接強硬回應美方貿易保護傾向。若美國施行貿易制裁,中國放話將對美國航空飛行器、汽車、大豆等農產品、IC電子等美國大規模出口中國的商品進行報復,同時亦大幅限縮陸客赴美消費。與報復聲明同時的是,中國期望RCEP能盡速進入收尾階段。

中歐兩大陣營分別瓜分美國退出貿易整合後的空間外,也正醞釀出中歐合作抗美貿易保護的態勢。2月17日傳出,為因應美國貿易戰,中國提議將過去於7月舉行的中歐峰會,提前到4、5月進行,獲歐盟同意。

隨貿易整合而起的大小衝突

2017/2 RCEP談判進度

雖然中國不斷以「協助東盟」的姿態參與RCEP談判,但外界皆辨識中國為RCEP首要推手,或是唯一霸權。隨TPP弱化,日本開始放置更大的企圖在RCEP的談判中。RCEP第17輪談判於2月27日到3月3日在日本神戶進行,此前即傳出,日韓將偕手提議納入TPP的藥品專利權之規範9,此舉引起印度反對。印度抨擊此將限縮印度取得廉價學名藥權利,公民組織「無國界醫生」(Médecins Sans Frontières, MSF)也呼籲日韓撤掉這些提案。 10

原本TPP內的已開發與開發中國家間的利益衝突,在TPP逐漸瓦解後,看來正轉移到RCEP的談判內。同時,日本在失去美國支撐下,轉向在RCEP中與中國分庭抗禮的趨勢也逐漸形成。

如《日本經濟新聞》2月25日的報導,將RCEP國家區分成三大陣營,第一大陣營如日本、澳洲、紐西蘭等國,主張更高水平的貿易規範;第二大陣營包括中國、印度、菲律賓等國,希冀在美國退出TPP之際快速讓RCEP掌握區域貿易主導權;第三大陣營則為緬甸、寮國、柬埔寨等發展中國家,認為高水平的自由化容易對國內產業產生侵害。前兩大陣營如何爭取第三陣營的支持,變成TPP真空後的RCEP談判重點。

歐盟雖然自立與TPP成員國進行貿易整合,但內部並非沒有差異。如比利時南部的瓦隆地區居民在歐盟議會外進行反CETA抗爭,主張CETA會扼殺小企業的生存空間。與其他國家快速的貿易整合,也為歐盟內部埋下不安因素。

  1. TPP藥品專利權規範包括「藥品專利連結」及「資料專屬保護」。

    「藥品專利連結」指藥品在上市時必須強制將相關資訊與專利狀態連結在一起,因此,學名藥廠商若要讓學名藥上市,必須先行通知專利所有人,專利所有人可選擇是否對其提起侵權訴訟。此制度用意在降低原廠藥被侵權的風險。詳請見此

    「資料專屬保護」指專利藥廠的試驗資料受一定法定期間保護,學名藥廠除非獲專利藥廠同意,否則不能引用。TPP要求農藥、小分子化學藥物、生物藥分別要有10年、5年、8年的資料專屬保護期。

    台灣因應TPP的專利權修法,請參見:資策會〈研析經濟部智慧財產局因應TPP所提專利法修法草案

     

  2. 無國界醫師在2015年10月,TPP於亞特蘭大取得協議後,即發表聲明,認為TPP協議「最大的輸家是病人和開發中國家的醫療提供者」,且「TPP將在近年內為公共健康帶來巨大的負面衝擊,且TPP作為未來自由貿易協定的危險藍圖,其負面衝擊將不僅僅限於目前的12個成員國」,現在看起來,即使TPP破局,其產生的影響仍然巨大。2015/10/5無國界醫師聲明參見此

台灣--頑固修法的政府與見風轉舵的廠商

回到台灣,即便TPP已然式微,民進黨政府仍舊延續國民黨時期的「法規落差盤點」,並推動因應TPP的相關修法。

據經濟部國貿局指出,《漁業三法》(預防過漁及漁撈捕撈能力過剩)已於去年完成三讀,《植物品種及種苗法》(將國際公約所含括之植物納入品種保護範圍)、《農藥管理法》(延長試驗資料的保護期間)、《商標法》(訂定侵害商標的刑事罰則)、《藥事法》(延長試驗資料的保護期間、專利連結制度的強化與建立 、專利連結制度的強化與建)、《郵政法》(用價格或重量界定函件)、《專利法》(專利審查的必要條件、延長行政審查不合理期間的補償)、《著作權法》(如延長著作權保護期間至著作權人身後70年)、《化粧品衛生管理條例》(要求化妝品標上市許可、定期評估作為上市 、定期評估作為上市 要求等)等部分條文修正案已於去年10月底皆完成1讀程序,目前在立院待審。

這些修法條文中,包括商標法、著作權法、專利法、藥事法,目的是要更強化商標、著作權、專利所有人之權利,相對應的是大眾觸法機率提升、市場更容易為專利所有權人所壟斷。此間最爭議的是藥品資料專屬權與專利連結。以目前台灣健保藥品仍舊高度依賴廉價學名藥的狀況,更加保護專利藥品,對於一般大眾的用藥權或是對於健保負擔可能產生負面衝擊。

弔詭的是,這些TPP要求反映的是擁有專利之跨國廠商(反映已開發國優勢)利益,但政府卻將之內化為「以外逼內」的改革,並且趨之若鶩。把不對等的要求,變成自己需要,這種技能堪稱絕倫。

更有趣的是,當政府「擇善固執」地想方設法滿足TPP需求來換取出口的同時,國內廠商早已著手準備再度逐水草而居,往美國遷徙。

縱使中國已成為台灣最大出口市場,但多為中間財之生產基地。也就是台灣廠商出口原料或中間財至中國,加工後再出口他國,最後的出口國仍是現今的最大需求國--美國。據報載,為因應美國貿易保護傾向、確保出口利益,部分重點電子廠包括鴻海、和碩、廣達已紛紛宣布擴大在美投資,服飾業廠商如宏遠在美工廠3月啟動,儒鴻的生產早前已撤出中國,並也考慮於美國設廠生產。

廠商為求利潤極大化的投資選擇,讓政府只能以犧牲大眾利益換取他國青睞的各項修法益顯蒼白。

  1. 跨大西洋貿易及投資夥伴協議(Transatlantic Trade and Investment Partnership,TTIP)美國與歐盟正在討論洽簽的自由貿易協定。談判一旦完成,將形成全球最大的歐美自由貿易區,TTIP也將是世界上規模最大的雙邊自由貿易協定。

  2. 今年(2017)1月23日,川普上台後第一個工作日,首份簽署的行政命令,就是美國退出TPP。

  3. 川普主張重新談判NAFTA的條文,爭取對美國工人更有利的條件。如果其他國家拒絕重新談判,美國將遞出退出NAFTA的通知。消除墨西哥單方面以增值稅(VAT)作為檯面下的關稅的做法,並中止墨西哥以血汗工廠與美國工人削價競爭的狀況。詳見此

  4. 《Death by China(致命中國)》中文版

  5. 川普7項貿易政策中,有3點就是針對中國,將中國列為「匯率操縱國(currency manipulator)」為其中第5點。詳見此

  6. 「經常帳盈餘」指的是一國因為商品、勞務進出口、投資所得、其它商品與勞務所得以及其他因素所產生的資金淨流入的狀況;也就是一國透過對外貿易賺到的錢。

  7. 現階段,中國政府對於匯率的態度較為複雜,包括他們希望降低對出口的依賴、防止進口或借貸的成本遽增、防止國內資金外流、並且想要推動人民幣的國際化…等,諸端因素;因此也不希望人民幣大幅的貶值,而透過大量買入,以減緩壓力。

  8. 根據MBAlib的解釋,「復出口」為「外國商品進口以後未經加工製造又出口」,美國目前打算改變計算方式的內容,究竟進口商品加工層次到哪個程度在出口的商品,不計入出口,目前不是很清楚。

  9. 這就是註解,別忘記看看喔。