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礦業法修法一年後 部落諮商同意ing

圖/文:王子豪

2023年6月21日,《礦業法》修正公布施行;將《原住民族基本法》第21條的「諮商同意參與權」明文寫進去,新設礦業用地都需要先經過諮商同意;過去已核定的既有礦業用地,則要求「1年內」要補做。

時限的1年到了,補作諮商同意進度如何?

依據經濟部地質調查及礦業管理中心今年(2024)5月的礦業權清冊,目前有123個現存「礦區」。在礦區內,業者才能申請採礦用的「礦業用地」。地礦中心註釋副主任賴欽亮說,在既有礦業用地中,共有74個案件所處的區位,涉及到《原基法》第21條所說的「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地 」,需要進行諮商同意。

2023年9月26日,「經濟部礦務局」與「經濟部中央地質調查所」整併,成立「經濟部地質調查及礦業管理中心」。

截至今年6月底,在74個案件中,有21案已經通過了地方部落的諮商同意,其中包括了像亞泥新城礦場報導,是在《礦業法》2023年修正以前,就通過了部落諮商同意的,也算在這21個已通過的案件中。

剩下的,有49案在辦理諮商同意的程序中;但也有4個案件,尚未提出申請。在這一年內,目前還沒有「進行了部落諮商同意表決、但被部落不同意」的案件註釋

在焦點事件這系列的報導中,我們採訪到的一個案例。是潭南部落反對北原礦場的事件。與地礦中心表示「目前沒有部落表決不同意」,在資訊上有容易讓人混淆困惑之處,在此說明:

北原礦場有約0.385公頃的既有礦業用地,也在近年提出約11公頃的新設礦業用地。

針對打算新申請礦業用地,北原向潭南部落提出過諮商同意申請,並在2020年、及2023年5月28日被部落會議兩度表決否決。

2023年6月21日,《礦業法》修正案公布施行。9月,北原針對其既有礦業用地,提出諮商同意申請。不過潭南部落在5月28日的部落會議中,作出不再接受北原礦場提出諮商同意的決議,目前案件還在鄉公所手上。

因此,地礦中心針對「修法後」的「既有礦業用地」,表示「目前沒有補作諮商同意、被部落不同意」的說法,與潭南的實際情況,並沒有衝突。

有49個案件,在「辦理諮商同意中」,可以採礦嗎?

修正後的《礦業法》第50條,對於既有礦業用地,應補作諮商同意,是這樣的規定的:1年內,要提出諮商同意申請(第1項)。部落同意通過的,就可以繼續採礦。沒有申請諮商同意的、或諮商同意的結果是部落不同意的,就要先暫停採礦,直到部落同意為止(第4項、第5項、第6項)。

至於已經提出諮商同意申請,但部落還尚未表決出結果的,《礦業法》中沒有限制辦理的時間。除非業者被認定有「延宕」的情況,否則在被部落「不同意」以前,仍可以持續採礦(第3項、第5項)。

賴欽亮解釋,諮商同意的相關法規中,本來就沒有對諮商同意,從「提出申請」、到「表決出結果」限制時間。賴欽亮說,地礦中心有徵詢過原民會對相關機制的解釋,在制度上,保留時間彈性的目的,是為了尊重部落的自主權與主導權,希望業者能去向部落協商、說明,也要讓部落族人有充份的時間去溝通、討論,創造能得到比較好方案的機會。所以在《礦業法》中,也就依循諮商同意的機制,沒有要求業者完成諮商同意的時間。

確實可能有業者,會因為不熟悉諮商同意,或想要很認真的與部落討論,而花比較久的時間。但另一方面,現行諮商同意機制的發動權,是在業者手上,例如先前在北原礦場與潭南部落的爭議案中,就發生了業者看情勢不對,兩度取消諮商同意會議的情況。

在業者掌握諮商同意發動權的情況下,沒有辦理的時間限制,會不會出現業者慢慢來的、持續溝通了五年、十年,而期間依然可以採礦的漏洞?

依照《礦業法》第50條,對業者辦理諮商同意的情形,仍然是有限制的。如果業者被認定有「延宕」辦理諮商同意的情況,主管機關仍會令其停止採礦。

對於「延宕」的認定,賴欽亮說,地礦中心在今年6月19日,邀集了原民會與一些鄉鎮公所討論。法規上的標準,可以參考〈諮商同意辦法〉第13條第16條,看業者有沒有提出利益分享機制、共同參與或管理機制……等必要的資料,有沒有在地方召開公聽會、或用其它「充分而有效傳遞資訊」等方式,向地方說明開發內容註釋。此外,如果部落向業者提出應該要做什麼、要提供什麼資料,但業者沒有去做、沒有提供,可能也會被視為業者有「應做而未做」的事情,都有可能認定業者是在延宕。

經濟部2024年5月3日公告「辦理諮商取得原住民族部落同意參與之注意事項」,第4點表示:

「礦業權者依據諮商同意辦法第十三條規定所附申請同意事項之計畫、措施等文件,其內容,建議提供但不限於礦業權基本資料、開採範圍及坐落、可開採總量、計畫最終高程、規劃開採年限及其他主管機關核定之文件或相關申辦流程之進度說明等」。

賴欽亮說,如果有部落認為業者在「延宕」諮商同意程序,可以向地方公所、或地礦中心提出。部落可以提出部落的主張、為什麼認為業者在延宕,地礦中心這邊會要求業者說明,同時也會會商原民會,來認定業者是否在「延宕」、是否要令業者停工。

民間團體:看到權力關係的改變

長期關注礦業改革的地球公民基金會副執行長黃靖庭表示,政府對於礦業者申請程序,提出「延宕」的認定原則,是一項進步。不過不管是以前的礦業局、現在的地礦中心、以及原民會,過去都沒相關的經驗。未來實際運作的情況,仍有待觀察。

黃靖庭說,最直接的,既然有4個礦場,沒有依法在期限內開始辦理諮商同意。這4案是不想再挖了嗎?還是業者在「延宕」拖時間?地礦中心應該主動說明這4個礦場的情況,以及地礦中心的認定與接下來的做法。

黃靖庭再舉例,《礦業法》修法後,有「1年內」條款的,還有第83條、針對「坑道」的部分。黃靖庭表示,據他理解,應有30幾個案場在這條下,需要補作程序,但似乎都沒有動靜。經濟部、地礦中心會如何執法?都有待實際的檢示。

黃靖庭認為,《礦業法》修法最重要的成果,是權力關係的改變。過去地方居民完全沒有發語權,現在也不敢說達到權力平衡,但好歹業者必須來與居民互動了。

法院怎麼看諮商同意?

在《礦業法》中,業者是要先劃出一個大範圍的「礦業權/礦區」,在礦區中再申請到「礦業用地」,才能在礦業用地上採礦。目前《礦業法》中,對「諮商同意」的要求,針對的是「礦業用地」。

目前有兩組行政法院的司法判決,與行政及立法部門,似乎有不一樣的看法。在亞泥新城礦場案中,2019年的台北高等行政法院、2021年的最高行政法院;以及在清聚礦場案中,2023年的北高行、2024年1月的最高行,法官都認為,在「礦業權」的展限註釋程序中,應該要進行原民諮商同意。

「採礦權」最多20年,期滿前可以申請「展限」;每次展限最多20年。

賴欽亮認為,「諮商同意」擺在「礦業用地」還是比較妥當的。他解釋,「礦業權」的性質,是賦予某一個業者「優先開發的權利」,但允許業者「實際開採資源的行為」,是政府核定業者的「礦業用地」。賴欽亮說,《礦業法》修法的時候,行政部門有向立法委員拜會、說明,立委們也接受這樣的看法,所以最後修法的方案,才將「諮商同意」的機制,明訂擺在「礦業用地」上。

至於先前的兩組法院判決,賴欽亮認為,當時經濟部核准那兩個礦場礦業權展限時,法規中還沒有明訂諮商同意的時間點。對法官來說,可能就會覺得,這些礦場從來都沒作過諮商同意,才會判決撤銷那兩次的礦業權展限。現在修法了,對於想要新申請礦業用地者,一律都要求要先作諮商同意;而對於過去已核定的礦業用地,也明確要求補作諮商同意的規範。賴欽亮認為,未來應該是不會再發生,礦業權展限被法院撤銷的情況。