武漢肺炎》公主落難橫濱港 日本政府過不了關的全球防疫難題 

焦點事件記者林靖豪報導

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海上郵輪「鑽石公主號」的疫情大爆發與日本政府的處置引起全球廣大的關注與批評,另一方面,卻也凸顯出全球化時代下的防疫難題。以下,我們將回顧鑽石公主號爭議的兩個重要階段,看看日本政府在不同階段中面對什麼問題,以及這樣的問題反映出跨國對抗疫病的哪些難點。

要不要讓船靠岸?

一般來說,公海上船隻的管轄權採取「船旗國主義」,也就是歸「船籍」所在國管轄,船在哪裡登記船籍,就歸哪國管,包括日本外務省在內,就有意見指根據船旗國主義,日本不應該為鑽石公主號的問題負完全責任,船籍國英國也應有一定的責任。

然而,現行的國際法並未規範傳染病在船舶上爆發時處理的責任歸屬,而實務上一艘船的所有者、使用者、船籍國和實際的所在地通常都不一樣,可能還離的非常遠,比如鑽石公主號是美國公司所有,屬英國船籍,從日本出港。

沒有規定哪方應該負責的結果,就變成沒有人有義務要負責,這造成公海上的郵輪在疫情爆發後彷彿變成大型無國籍人球的窘境。郵輪在海上漂泊的這段時間,是具有高度風險的,一般的船上幾乎不可能有防疫專業人員和設備,若爆發群聚感染,根本無法控制,日本國立感染症研究所在2/19發表的調查報告指出,鑽石公主號上的傳染就發生在2/5靠港之前。

在現實的狀況下,有疫情風險的船隻到底要由誰處理完全是個政治問題:從寶瓶星號、世界夢號和鑽石公主號的案例來看,船上哪個國家的國民最多,面對最大的國內壓力,且該國為在郵輪可短時間內到達的範圍,最終就由該國接收。

那如果船隻距離乘客母國非常遙遠怎麼辦?威士特丹號就是這樣的例子,2月1號從香港出發的郵輪上1,455個乘客中,有650人是美國人,271個加拿大人,127個英國人,但威士特丹號距離美國顯然過於遙遠,船方試圖尋求包括菲律賓、日本、台灣、泰國等週邊國家接收卻都被拒絕,在海上漂流兩週後,最終柬埔寨政府出面表示願意接受。

怎麼評價柬埔寨的決定可能是個複雜的問題,固然總理洪森率領內閣官員沒做任何防護就親自去迎接乘客的舉動很具爭議性,而此舉背後的政治動機也不難理解,既能解決美國的問題(川普當天就在推特上發文感謝洪森),又能給中國不歧視新冠肺炎的好印象,而他能這樣做的前提很大程度是因為柬國的政治環境高度集權,社會很難表達反對意見。然而不可否認的是,缺乏國際規範加上地緣政治考量下的結果,就是洪森這樣的政權出來解決國際難題。

在日本,是否接收威士特丹號一度也引起爭議,原因是日本的檢疫法令無法被用來拒絕有潛在疫情風險的船舶入港,最後日本政府引用《出入國管理與難民認定法》第5條第1項的第14款「有理由認為有可能危害日本利益和公共安全的情況」來拒絕該郵輪入港,但引用此法條有兩個爭議,首先這個法律規範的是能否入境,但船隻靠港並不是入境,因此在適用上還是有些爭議;第二,危害國家利益或公共安全這個理由是否適用於傳染病防治,也不見得沒有問題。事實上,由於這個法律的任意性過強且爭議大,戰後日本政府在新冠肺炎疫情前,只有在1961年使用過一次,用來禁止外籍人士參與共產黨大會。

日本在處理威士特丹號時的爭議,顯示其法律制度沒有規定應如何處置有疫病風險的船舶,造成防疫與航行自由的矛盾;不只如此,日本也沒有明確的法律可以禁止來自感染區的人士入境,《出入國管理與難民認定法》第5條第1項雖能禁止患病者入境,卻不能禁止感染區人士,因此日本政府禁止戶籍在湖北、浙江省人士入國時採用的,也是第14項的維護國家利益與公共安全的理由。

靠岸了之後怎麼處理?

當郵輪找到停靠港後,接下來就是「檢疫」的程序,檢疫的重點是依據疾病風險,決定要對海關外的旅客採取什麼樣的措施,以防止疾病進入國境內。

相較於世界夢號、寶瓶星號和威士特丹號,鑽石公主號最大的問題顯然是群聚感染已經在船上爆發。在這種情況下,最理想的狀況當然是全部下船隔離再做檢驗,避免在船上擁擠且難以落實隔離的環境裡繼續互相傳染,事後回溯起來,日本政府在船上的防疫檢查工作的確也飽受批評,若姑且先不論其檢疫工作各種被質疑的瑕疵,郵輪的環境及有限的設備也絕非做好檢疫和隔離的最佳場所。那麼,日本為什麼沒有這樣做呢?

現實上,對於日本政府來說,要在國內安排場所隔離船上3,700個旅客加上工作人員是一件很困難的事,再加上日本本土當時已經有疫情發生,有限的資源要如何分配也是問題。但更大的問題是,當鑽石公主號停泊在橫濱港時,日本政府並沒有落實相關法律,反而是利用法律模糊空間去處理這個燙手山芋。

在日本,處理傳染病防治問題的主要是《檢疫法》和《感染症預防及感染者患者醫療相關法(感染症法)》這兩部法律,這兩部法律分別規定了「檢疫感染症」和「指定感染症」這兩個概念,而要了解鑽石公主號的問題,我們要先了解這兩個概念在說什麼。

《感染症法》規範日本政府在國內的防疫工作,依照《感染症法》,政府得視情況將某些傳染病列為「指定感染症」,而指定感染症分為五級,依照不同等級政府可以採取不同防疫措施,第一級感染症如伊波拉病毒,政府可以要求患者、疑似患者和無症狀確診者強制就醫隔離,第二類感染症如 SARS,一般而言只能要求患者強制就醫隔離,但政府可以另訂命令要求某些疾病的疑似患者和無症狀者強制隔離。

《檢疫法》規定的則是在進入海關前的檢疫程序,《檢疫法》將傳染病分成三類,第一類就是《感染症法》規定的第一級指定感染症,對於這類疾病政府可以強制檢查、隔離(將患者送到醫院隔離)和觀察(將可能感染者隔離在醫院、船舶或其他設施中觀察);第二類是政府指定的新型流感等疾病,對於這類疾病政府可以採取的措施同第一類;第三類是其他政府指定的傳染病,而對於第三類的疾病政府只能檢查而不能隔離和觀察。

那麼新冠肺炎的情況是如何呢?中國在1/23宣布武漢封城後,日本在1/28的內閣會議上,將新冠肺炎列為二級的「指定感染症」以及第三類的「檢疫感染症」,原先預計在2/7才實施這項政策,保留十天的預告期,但因為 WHO 在1/30將新冠肺炎列為國際關注緊急公衛事件,於是日本政府決定提前於2/1實施。

但出乎其預料的是,這個分類在2/5的時候已經不夠用,當鑽石公主號停留在橫濱港時,日本政府依法只能進行檢查,所以厚勞省只能「呼籲」乘客待在房間自我隔離,並且讓乘客在船上「待機」兩週。這造成日本政府在船上進行檢疫隔離工作的權責非常模糊不清,乘客在法律上的狀態是等待檢查,日本政府無權限制他們在船上的活動,但實際上這些乘客又是被隔離在船上,而日本政府又不用對這個隔離狀態負責,不必依照《檢疫法》採取應做的隔離和觀察措施。

結果,這個狀態拖了超過一週,直到2/13日本政府才修法將新冠肺炎列為可隔離、觀察的第二類檢疫感染症。在這段時間裡,日本政府除了陸續對船上乘客分批進行檢驗外,同時也在和各國協商包機事宜,這等於是用「等待檢查」期間,實質上進行斡旋的工作,避免了必須在國內隔離大批潛在感染者的負擔。

總的來說,日本的法律並沒有限制政府的行動,相反,如果及早依法採取隔離和觀察的措施,很大程度可以避免靠港後的傳染以及保障乘客的權利;但另一方面,《檢疫法》和《感染症法》基本上仍是以防止疫病進入國內為出發點的制度,指定傳染病分級分類的權力掌握在政府手中,而政府基於本國利益(或基於政府本身的利益),自然會傾向避免落實法律規定,以免要負擔更大的責任,支出更大的成本。

從這個角度看,鑽石公主號的案例突顯了當前全球以個別國家為主的防疫措施的一大問題,在缺乏國際合作和國際規範的情況下,如何處理國境外的感染問題,又該如何保障國境外暴露在感染風險下的人的權利,是個難解的問題。

另一方面,日本政府在2/19後讓船上大部分日本國民直接回家的決定,某種程度上也是遵循著相似的減少成本邏輯,在這個時間點上,根據《檢疫法》政府應該可以對這些乘客實施觀察,但日本政府並沒有做出這個決定,表示比起花費資源隔離這麼多人,他們寧可選擇冒著一定的風險降低防疫的成本。

當前,已經有25個船上的其他國家公民在下船後確診,日本栃木縣也在2/22確診首例下船後發病者,究竟日本這樣的選擇會帶來什麼後果,仍有待繼續觀察。