釋字785 公務人員工時保障與訴訟權

2019年11月29日,大法官作出釋字785號解釋,認定《公務人員服務法》等相關法令,對公務人員中,需採輪班輪休等業務性質特殊的機關,工時上限等的規範不足,有違憲法保障的健康權;且缺乏適當的待命服勤、超勤補償規定,命相關機關3年內(2022/11/29)檢討修正,對服勤時數的合理上限、服勤與休假的頻率、服勤日中連續休息最低時數、待命服勤與超勤補償等,訂定框架性規範。

此外,釋字785也表示,公務人員與所服務的機關之間,若發生管理措施、或工作條件等,即使一般常認為是屬於行政單位內部管理事項的爭議,只要具備行政訴訟的要件,也可以透過行政訴訟提出司法救濟。

工時與補償

《公務人員服務法》第11條第2項,原則上規定「公務員每週應有二日之休息,作為例假」,但也有例外但書「業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之」。其子法〈公務人員週休二日實施辦法〉第4條第1項「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度」。

大法官認為,《公務人員服務法》第11條第2項、〈公務人員週休二日實施辦法〉第4條第1項,對於這些採輪班等「性質特殊」公務員的休勤,缺少保障健康權的框架性規範,違憲。

此外,現行《公務人員保障法》第23條,雖然訂立了公務人員的加班補償規定,但是偏重在有明確法定上班時間的常態公務人員。對於職務性質特殊的公務人員的超勤情況,沒有合理的評價與補償,缺少合理的框架性規範,違憲。

大法官要求相關機關在3年內修正相關母法;而相關子法、規定,例如地方政府的〈消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點〉,則應在母法修正後進行檢討。

考試院修法草案

2021年9月23日,考試院因應釋字785,發布新聞稿與《公務人員服務法》第11條、《公務人員保障法》第23條修法草案(參考);卻遭消促會批評,這兩部最上位的母法,完全沒有規範輪班公務員的正常工時及加班工時上限,只是授權讓各機關自行訂立;更合法化了公務機關「加班換嘉獎」陋習(參考)。

考試院《公務人員服務法》第11條的修正草案,雖然在第3項訂定了原則的加班上限,但又允許例外;第5項訂定輪班間隔11小時,同樣允許例外;更在第2項同意了變形工時。而所有細節,包括變形工時、輪班規範、各種例外,全部交由總統府、國安會議、五院訂定。

考試院《公務人員保障法》第23條的修正草案,對加班補償,更直接表示:如果因機關預算之限制、或必要範圍內之業務需要,可以用考積等獎勵,來取代加班費或補休假。

訴訟權

釋字785,起因於兩名消防員爭取加班費、補休等爭議。在訴訟過程中,也浮現了公務人員救濟制度的問題。

公務人員認為權益受損時,有「復審」與「申訴、再申訴」兩大機制。對於改變公務人員身分關係等行政處分,可以向保訓會提出「復審」(《公務人員保障法》第3章);至於「管理措施、或有關工作條件」的情況,則需先向所服務機關提出「申訴」、不服可再向保訓會提「再申訴」。(《公務人員保障法》第4章

然而在過往的實務上、包括兩名消防員的爭議,在訴訟過程中,行政法院的見解,普遍認為加班費、補休等「申訴、再申訴」機制下的爭議,不屬於行政處分;也就是說,再申訴完了就完了,行政法院沒有置喙的餘地。因此兩名消防員提出的釋憲案中,也認為「申訴、再申訴」的相關條文有違憲疑慮。

大法官一方面認為,「申訴、再申訴」的相關條文沒有違憲、不必修法;但另一方面,卻又直接打破過去行政法院的實務見解,肯定「申訴、再申訴」機制下的爭議,是可以提出行政訴訟;至於行政法院受不受理,則交由法院就要件、措施的目的、性質及干預程度作判斷。

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