釋字785 公務人員工時保障與訴訟權

2019年11月29日,大法官作出〈釋字785號〉解釋,認定《公務人員服務法》等相關法令,對公務人員中,需採輪班輪休等業務性質特殊的機關,工時上限等的規範不足,有違憲法保障的健康權;且缺乏適當的待命服勤、超勤補償規定,命相關機關3年內(2022/11/29)檢討修正,對服勤時數的合理上限、服勤與休假的頻率、服勤日中連續休息最低時數、待命服勤與超勤補償等,訂定框架性規範。

此外,〈釋字785〉也表示,公務人員與所服務的機關之間,若發生管理措施、或工作條件等,即使一般常認為是屬於行政單位內部管理事項的爭議,只要具備行政訴訟的要件,也可以透過行政訴訟提出司法救濟。

工時與補償

原本的《公務人員服務法》第11條第2項,原則上規定「公務員每週應有二日之休息,作為例假」,但也有例外但書「業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之」。其子法〈公務人員週休二日實施辦法〉第4條第1項「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度」。

大法官認為,《公務人員服務法》第11條第2項、〈公務人員週休二日實施辦法〉第4條第1項,對於這些採輪班等「性質特殊」公務員的休勤,缺少保障健康權的框架性規範,違憲。

此外,現行《公務人員保障法》第23條,雖然訂立了公務人員的加班補償規定,但是偏重在有明確法定上班時間的常態公務人員。對於職務性質特殊的公務人員的超勤情況,沒有合理的評價與補償,缺少合理的框架性規範,違憲。

大法官要求相關機關在3年內修正相關母法;而相關子法、規定,例如地方政府的〈消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點〉,則應在母法修正後進行檢討。

2022/5,因應釋憲的修法

2021年9月23日,考試院因應〈釋字785〉,發布新聞稿與《公務人員服務法》第11條、《公務人員保障法》第23條修法草案(參考);卻遭消防員權益促進會批評,這兩部最上位的母法,完全沒有規範輪班公務員的正常工時及加班工時上限,只是授權讓各機關自行訂立;更合法化了公務機關「加班換嘉獎註釋」陋習(參考)。

原《公務人員保障法》第23條:

「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者,服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償」。

修正後《公務人員保障法》第23條:

「 公務人員經指派於法定辦公時數以外執行職務者為加班,服務機關應給予加班費、補休假。但因機關預算之限制或必要範圍內之業務需要,致無法給予加班費、補休假,應給予公務人員考績(成、核)法規所定平時考核之獎勵。

實施輪班、輪休制度之業務性質特殊機關對所屬公務人員之加班補償,應考量加班之性質、強度、密度、時段等因素,以符合一般社會通念之合理執行職務對價及保障公務人員健康權之原則下,予以適當評價,並依加班補償評價之級距與下限,訂定換算基準,核給加班費、補休假。各機關對所屬公務人員待命時數之加班補償,亦同。

公務人員補休假應於機關規定之補休假期限內補休完畢,補休假期限至多為二年。遷調人員於原服務機關未休畢之補休假,得於原補休假期限內至新任職機關續行補休。

機關確實因必要範圍內之業務需要,致公務人員加班時數無法於補休假期限內補休完畢時,應計發加班費。但因機關預算之限制,致無法給予加班費,除公務人員離職或已亡故者,仍計發加班費外,應給予第一項之獎勵。公務人員遷調後於期限內未休畢之加班時數,亦同。

加班費支給基準、第二項加班補償評價換算基準之級距與下限、第三項補休假期限及其他相關事項,由行政院定之。各主管機關得在行政院訂定範圍內,依其業務特性,訂定加班補償評價換算基準。」

考試院《公務人員服務法》第11條的修正草案,雖然在第3項訂定了原則的加班上限,但又允許例外;第5項訂定輪班間隔11小時,同樣允許例外;更在第2項同意了變形工時。而所有細節,包括變形工時、輪班規範、各種例外,全部交由總統府、國安會議、五院訂定註釋

原條文僅用一句「性質特殊者、可以用輪休或其他彈性方式」帶過;修正後的條文,則明文讓用人機關去訂工時上限等。

原《公務員服務法》第11條第2項:

「公務員每週應有二日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之」。

修正後《公務員服務法》第12條第4、5、6項:

「 各機關(構)應保障因業務特性或工作性質特殊而須實施輪班輪休人員之健康,辦公日中應給予適當之連續休息時數,並得合理彈性調整辦公時數、延長辦公時數及休息日數。

輪班制公務員更換班次時,至少應有連續十一小時之休息時間。但因應勤(業)務需要或其他特殊情形,不在此限。

前二項辦公日中連續休息時數下限、彈性調整辦公時數、延長辦公時數上限、更換班次時連續休息時間之調整及休息日數等相關事項,包括其適用對象、特殊情形及勤務條件最低保障,應於維護公務員健康權之原則下,由總統府、國家安全會議及五院分別訂定,或授權所屬機關(構)依其業務特性定之」。

考試院《公務人員保障法》第23條的修正草案,對加班補償,更直接表示:如果因機關預算之限制、或必要範圍內之業務需要,可以用考績等獎勵,來取代加班費或補休假。

【修法之外的承諾】

2022/5/30,《公務人員服務法》與《公務人員保障法》在立法院,照考試院版本三讀通過,不過在基層公務員組織的「工時改革聯盟註釋 」發動「自囚報導」等抗爭行動下,消防署承諾年底前全面實施「勤一休一、或勤二休二」、「每三年增加一天假」(參考參考),也就每月工時360小時、每3年減24小時註釋;消促會秘書長朱智宇認為,這個逐步減少的目標,應該是一般公務員的每月工時236小時註釋

至於加班費部分,過去行政院訂出警、消每月1萬7千元的天花板,超過的部分就給嘉奬;在這次的修法過程中,行政院人事行政總處口頭承諾,會提高這個天花板,但沒給具體金額報導

「工時改革聯盟」由消防員工作權益促進會、台灣警察工作權益推動協會、台灣公務革新力量聯盟、台灣獄政工會四個組織共同組成。

勤一休一、或勤二休二,即算一個月休15天;每天24小時,即為360小時。

每3年減少一天勤務,即減少24小時。

以每月工作日22天、每天8小時,正常工時176小時;加上這次修法,明訂一般公務員的加班上限60小時,共計236小時。

訴訟權

〈釋字785〉起因於兩名消防員爭取加班費、補休等爭議。在訴訟過程中,也浮現了公務人員救濟制度的問題。

公務人員認為權益受損時,有「復審」與「申訴、再申訴」兩大機制。對於改變公務人員身分關係等行政處分,可以向保訓會提出「復審」(《公務人員保障法》第3章);至於「管理措施、或有關工作條件」的情況,則需先向所服務機關提出「申訴」、不服可再向保訓會提「再申訴」。(《公務人員保障法》第4章

然而在過往的實務上、包括兩名消防員的爭議,在訴訟過程中,行政法院的見解,普遍認為加班費、補休等「申訴、再申訴」機制下的爭議,不屬於行政處分;也就是說,再申訴完了就完了,行政法院沒有置喙的餘地。因此兩名消防員提出的釋憲案中,也認為「申訴、再申訴」的相關條文有違憲疑慮。

大法官一方面認為,「申訴、再申訴」的相關條文沒有違憲、不必修法;但另一方面,卻又直接打破過去行政法院的實務見解,肯定「申訴、再申訴」機制下的爭議,是可以提出行政訴訟;至於行政法院受不受理,則交由法院就要件、措施的目的、性質及干預程度作判斷。

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