「環境與社會檢核」機制

除了位於重要濕地外,設置太陽能光電設施,不需要經過環境影響評估法規 ,2020年,各地地面型光電場設置引發爭議,地球公民基金會、台灣環境規劃協會等民間團體倡議民版「環境與社會檢核機制」,經濟部採納後,套用在不變更地目、強調原有的農漁生產與綠能結合種類的「漁電共生」轉折地面型光電開發案上過程

〈開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準〉第29條第7項,只有「設置太陽光電發電系統,位於重要濕地」時,需要經過環評,依據〈濕地法〉定義,「重要濕地」有國際級、國家級、地方級三種(列表)。

2020/4/8,地球公民基金會等11個團體,對再生能源推動上的問題,召開記者會(新聞稿),並在地面型光電的設置上,提出「暫緩爭議案件,推動環境與社會檢核,完善審核機制」,的訴求,當時曾經提出由7個環團,在2020/2/25共同擬定的「NGO版環境育社會檢核機制」。NGO版中提到的程序為:

  1. 重大議題快篩(圖資基本套疊)。
  2. 進行環境與社會調查。
  3. 地方政府舉辦地方議題收集會。
  4. 業者將檢核結果及減緩策略寫入電業籌設計劃書。
  5. 進行電業籌設許可審查。

其中「社會影響評估」的部份,引用2017年環保署委託台大「風險社會與政策研究中心」的〈環境影響評估社會影響評估技術規範推動計畫專案工作計畫〉,評估建立環評「社會影響評估」技術規範,作為案例。

在農地上設置地面型太陽能光電設備,可分為需要變更地目的「變更型」,以及維持該用地農漁經營的「營農型」兩種(詳細區分請見此)。

由於「變更型」使得農漁生產中斷,變更地目後,土地勢必永遠難以回歸農漁使用,因此產生「農地流失」的疑慮,農委會在2020/7/6,修正〈農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點〉,禁止特定農業區與養殖漁業生產專區的變更,原則不同意2公頃以下農地變更,並介入2公頃以上的變更案,使得「變更型」光電的發展受到限制。

至於「營農型」的地面型光電,則是在2020/11/12修改〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉第29條,雖未完全否定「農電共生」的可能,但特別強調「漁電共生」(參考報導),這也使得地面型光電的發展的重心,移轉到「漁電共生」上。

〈開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準〉第29條第7項,只有「設置太陽光電發電系統,位於重要濕地」時,需要經過環評,依據〈濕地法〉定義,「重要濕地」有國際級、國家級、地方級三種(列表)。

2020/7/31,農委會修改〈養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點〉,要求各漁電共生的「專案計畫」,應確保「養殖漁業經營」與「地面型綠能設施」相互結合、共同發展,並由地方政府能源主管機關,完成「環社檢核—議題辨識」。

2020/8/17,經濟部公告「漁電共生環境與社會檢核—議題辨識」操作手冊(實際上無法找到公佈的版本,只在這一份公文裡,有看到該手冊全文),並在9月底陸續推動「示範案」的運作,並開始劃設「先行區」(參考「環社檢核全紀錄」)。

到了2020/11/12,農委會修正〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉,在第29條,將「社會檢核機制作業」,當作盤點出該條第1項第2款的「可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍」的程序。

這使得「優先區」或「先行區」成為可以由業者在低密度審查下,設置光電場的「區位」,距離原本〈審查辦法〉下,漁電共生採取由農委會審核「專案計畫」的模式,有相當大的差異。

迴避區、關注減緩區、優先區

環社檢核程序,粗分為「分級分流」、「議題確認」、「因應對策」三個階段問題

這三個階段,參考「漁電共生環社檢核」網站,關於「漁電共生環社檢核推動規劃」的說明。

環社檢核該怎麼做,缺乏明確的法律規範,相關的程序和方法,只是訂在「漁電共生環境與社會檢核—議題辨識操作手冊」裡面。

不過,我們只在2021/4/16台南市政府的函文裡,找到「漁電共生環境與社會檢核-議題辨識操作手冊v1.0(標註為:初稿 v8.7 /2020/8/17 )」。

在這本手冊裡,提到「本手冊內容供(民)109年經濟部辦理兩處示範案推動執行依據,並以示範階段操作經驗修正本手冊,於(民)110年公布正式版本供地方政府參考使用」。

也就是說,2021年,手冊將有正式版本,但到2021年7月底,我們沒有看到。

在「分級分流」階段,先套疊一個地區的約30種敏感區圖資詳情 ,若有法規禁止、或相關主管機關已表態不同意設置漁電共生的漁塭,列為「迴避區」;若有與其它非禁止類圖資重疊的漁塭,則列為「關注減緩區」;若皆沒有與敏感區圖資重疊者,則為「優先區」。

在〈臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告(公開版) 〉第118頁的註釋中找到這一份圖資,至2021年7月底,上面有兩個版本,作者不明,不確定是否已更新至最新版本。

在這份圖資裡,包括了「一、二級環境敏感區」、「生物多樣性」、「海岸管理定區位」,等不同性質的圖資,其中位於「一級環境敏感區」,如「特定水土保持區」、「河川區域」…等圖資裡的魚塭,會被劃入「迴避區」。

而與其他性質圖層重疊的漁塭,則視情形,會被列為「迴避區」、「關注減緩區」或「優先區」。

初步區分出三種分區後,進入「議題確認」階段,會再經過強度不同的「環境生態議題確認」、「社會意見評估與溝通」、及與「協作圈組成」檢視後,進入「因應對策」階段,交給能源局籌組的「環社議題辨認審查」作定案。

  • 「迴避區」未來不得設設置漁電共生光電設施。
  • 「關注減緩區」仍需依〈容許辦法〉第29條第2項,提出「專案計畫」由農委會審查,在廠商於區內開發時,還需要就個案於「議題辨識」時,列出的相關環境社會議題,提出「因應對策」,交由能源局籌組的委員會審查進度
  • 「優先區」則可免除農委會「專案計畫」審查及提出「因應對策」的程序。未來僅需在向能源局申請電業籌設許可時,提交一份「友善措施自評表連結」即可說明問題

在一開始,官方規劃環社檢核機制時,「優先區」是否可以免除提出「專案計畫」及提出「因應對策」?

2020年7月,農委會修改〈作業要點〉時,是要求「專案計畫」需完成「環社檢核」,可以設置地面型光電設施的「優先區」或者「關注減緩區」,理論上都應該是「專案計畫」的一部分。

但到了2020年9月,經濟部啟動「先行區」劃設的動作,漸漸將「先行區」排除在「專案計畫」之外。

2020年11月,農委會再修〈審查辦法〉第29條,直接加入第1條第2款,使得在環社檢核中被劃為「先行區」與「優先區」成為法規裡新增的「可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍」,而被排除在原來的「專案計畫」或者「因應對策」這一套程序外。

「協作圈」原則上一個縣市成立一個,由委員7到14人組成(參考):

  1. 地方主管機關能源、漁業、生態等業務單位代表,合計1至3人;
  2. 經濟部能源局、行政院農委會漁業署、特生中心、水試所等中央目的事業主管機關代表,合計3至5人;
  3. 具在地特性之養殖團體代表1至2人;
  4. 長期關注能源、環境與社會經濟議題之民間團體代表1至2人;
  5. 具有生態、環境、社會、都計等專門學識經歷之專家學者1至2人;

不過,目前我們無法找到各縣市「協作圈」委員的名單。

〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉第29條規範農(漁)經營結合綠能的案場,分為兩種態樣:

  • 第29條第1項第1款,由能源局、地方政府或國營事業推動的「專案計畫」。
  • 第29條第1項第2款,可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍。

其中「專案計畫」需要依第2項,經過中央主管機關農委會審核,至於第1項第2款的「區位範圍」如何劃定,原本並無規範,在加入了第3項之後,「環社檢核」成為劃定的程序。

經過環社檢核程序,劃定出的「優先區」,不用再走第1項第1款及第2項,向農委會提出「專案計畫」的程序,而直接由能源局會同農委會公告,為第1項第2款的「可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍」。

至於被劃為「非優先區」的「迴避區」不可開發之外,若想在「關注減緩區」開發,則需要依據第29條第1項第1款,再向農委會提出「專案計畫」。

環社檢核做出分區的劃定後,廠商可以在劃定的區域內設置光電場,此時,「因應對策」也就是對個案在環境社會衝擊上做出調整的重要機制,經濟部與農委會先是把「先行區」與「優先區」排除,不需提「因應對策」,而在「關注減緩區」上,到2021年7月底,「因應對策」的格式、應包含的內容、委員會的組成、審查標準…等資訊,能源局都還沒有定案。

經濟部與農委會創造出的「先行區」

不過在2020年底,在台南(學甲)、嘉義(布袋義竹)等示範案尚在進行,還沒有任何地區的三種分區的結果出爐前,經濟部與農委會即率先在嘉、南、高、屏、彰、雲六個縣市的部份鄉鎮中詳情,以沒有受到敏感圖資套疊到的地區公告為「先行區」問題

這些先行區及所屬縣市鄉鎮為:

  • 台南11/16公告):鹽水區、學甲區、下營區、麻豆區、安定區、新市區及安南區部分地區,面積共1,750.13 公頃,地圖
  • 嘉義11/16公告):東石鄉、布袋鎮、義竹鄉部分地區,面積共876.16 公頃,地圖
  • 高雄(12/3公告):茄萣區、湖內區、路竹區、阿蓮區、岡山區、永安區及彌陀區部分地區,總面積共 621.76 公頃,地圖
  • 屏東(12/3公告):佳冬區及枋寮區部分地區,面積共 666.73 公頃,地圖
  • 彰化(12/31公告):大城鄉部分地區,面積共 107.96 公頃,地圖
  • 雲林(12/31公告):台西鄉部分地區,面積共679.12 公頃,地圖

整理自環社檢核全紀錄

農委會依據2020/9/10行政院副院長沈榮津召開「農業太陽光電研商會議」時指示,盤點出「較無生態疑慮養殖魚塭區塊」,之後成為劃設「先行區」的基礎。

沈榮津公文

地球公民基金會認為,這是在光電業者大力公開施壓下,行政院配合下令要求以最快速度盤點釋出土地,經濟部和農委會在原先的「環社檢核」機制中,新增另外一條快速劃設「先行區」的路徑(參考)。

從經濟部10月首度對外說出「先行區」一詞,各經過一次地方工作坊、一次地方溝通說明會後,到年底共公告六個縣市共4,702公頃的先行區,整個過程不到三個月詳情

以台南為例,2020/9/29公佈「先行區」區位草案、10/12召開於新營「焦點工作坊」,10/22,在學甲召開「政策說明會」、10/28於台北經濟部,由環社檢核委員,進行「嘉南先行區審查」,11/16就公告了「嘉南先行區」,歷時48天。

若從2020/9/29公佈嘉南「先行區」區位草案,到2020/12/31,雲彰先行區公告,只花了93天,就完成六縣市先行區的審查及公告。

而台南學甲的「示範區」程序,從2020/9/29的台南起始會議,2021/5/31,完成議題辨識、公告區位、「關注緩衝區」通過農委會的「專案計畫審查」,共244天。(參考:環社檢核全紀錄學甲專案計畫

經濟部先後對「先行區」與「優先區」定義的描述雷同,例如初稿原則都是沒有受到敏感圖資套疊到的地區,被劃定為「先行區」後,免除農委會「專案計畫」審查的效果也一樣。

而「先行區」出現得非常突然、又進行得非常快,被民間團體批為「快速劃設的路徑」,流程太過倉促,而有嚴重的「基本資訊不明」、「社會公民參與不足」、「政策配套措施不全」等重大問題。詳情

地球公民基金會的新聞稿

雖然地公對「先行區」的劃設有所批判。不過,地公本身也有派員擔任能源局「環社檢核」審查的委員,並參與了「先行區」的審查。

能源局「環社檢核」審查委員名單,並未見公開資料,從歷次會議簽到整理如下:

學者及民間委員:李玲玲(台大生態學與演化學系教授)、呂欣怡(台大人類系副教授)、施佳良(政大公共行政系助理教授)、黃于玻(觀察家生態顧問公司總經理)、蔡佳宗(台北大學都市計畫研究所副教授)、李翰林、蔡卉荀(地球公民基金會);2020/11/20,環境權基金會的黃馨雯有以委員身份出席,但此前後都未曾見於委員名單中。

官方委員:林國平(農委會漁業署副署長)、林瑞興(農委會特有生物保育中心棲地生態組研究員)、林世民(內政部營建署綜合計畫組副組長)。

資料來源:先行區環社檢核審查會議簽到單:2020/10/28,嘉南、2020/11/30,高屏、2020/12/25,雲彰

環社檢核與各分區的效果

在「先行區」插隊劃設之後,環社檢核的「示範區」作業仍在進行,2021年5月,台南學甲被劃入「關注減緩區」共321公頃的「專案計畫」通過,此外,還有358公頃被劃入「優先區」、23公頃為「迴避區」,加上在2020年11月6號公告為「先行區」的918公頃報導說明

我們可以看到,在一個完成「環社檢核」作業的區域裡,同時存在著「先行區」、「優先區」、「關注減緩區」及「迴避區」四種不同的分區: