2017到2020 無疾而終的《礦業法》修法

2017年初,地球公民基金會等環保團體開始向立法院倡議《礦業法》修法。3月20日,立委蘇治芬提案,凍結經濟部礦業權展限的審查,獲得經濟部部長許世光在立院的承諾。但隨即被發現,亞泥新城礦場早在一週前(3/14)就通過展限,引發爭議。

6月10日,導演齊柏林在拍攝「看見台灣2」時,不幸發生直升機墜毀的事故喪生,民間發起的「撒銷亞泥展限」在幾天內近25萬人連署。6月14日,行政院院長林全表示支持《礦業法》修法,修除霸王條款、舊礦補作環評等(參考)。

總統蔡英文6月24日在齊柏林的告別式上宣示要進行礦業改革,「《礦業法》修法」議題獲得社會關注,終於產生政治壓力。除了公民團體透過林淑芬、蘇治芬、高志鵬等立委提案外,礦務局也擬了草案,但未通過行政院核定,而是透過立委提案。7月於立法院臨時會第一次進行審查。

2017年9月,賴清德上任行政院院長,12月7日行政院正式提出政院版的《礦業法》修正草案草案懶人包,被民間團體批評大開後門,比先前礦務局退步很多。2018年5月30日,經過7次經濟委員會審查後送出委員會;到2019年5月底,該屆立委第7個會期結束前,又再經過4次黨團協商協商條文

2020年12月底,在第9屆立法委員任期內(2016/2~2021/1),未完成《礦業法》修法。在立院「屆期不連續」的原則下,沸沸揚揚吵了3年的《礦業法》修法,最後無疾而終。

現行《礦業法》的問題與修法的必要性

現行《礦業法》最為人詬病的,主要有第31條「霸王條款」當業者提出礦業權展限時,政府原則上需要允許,若駁回還需求賠償業者;第47條「霸王硬上弓」用地有爭議時,業者提存一筆錢後,就可以先行直接使用;多數礦場是在1994年環評制度出現前設定,從未經過環境影響評估,現行法規下,也無法要求業者進行環評;原住民族的諮商同意權;展限審查期間,礦業權持續有效……等。

在近三年的審查與協商中,如「霸王條款」等多數爭議的條文取得修法共識;意見仍較紛歧的是原住民族的諮商同意權等,該以何種方式、放在那個條文內。

第9屆立法院有共識的修法條文

現行《礦業法》最大的幾個問題,並不複雜,可以說是很簡單、又很粗暴的有利於礦業業者。這些有明顯問題的條文,都已高度達成共識,重要條文舉例如下:

【第31條「霸王條款】

採礦業者需要申請「礦業權」才能開採,採礦的礦業權最多20年,期滿後需要申請「展限」,每次展限的時間最多也是20年。

不過依照現行的《礦業法》,業者申請展限時,卻享有「以通過為原則,不通過政府要賠錢」的待遇,被謔稱為「霸王條款」而為人詬病已久。第31條:

礦業權展限之申請,非有下列情形之一者,主管機關不得駁回:
一、申請人與礦業權者不相符。
二、無探礦或採礦實績。
三、設定礦業權後,有新增第二十七條所列情形之一。
四、有第三十八條第二款至第四款所列情形之一。
五、有第五十七條第一項所定無法改善之情形。
依前項第三款規定將礦業權展限申請案駁回,致礦業權者受有損失者,礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失,向限制探、採者或其他應負補償責任者,請求相當之補償。
前項損失之範圍及認定基準,由主管機關定之。

其中「如果沒有下列情形,經濟部不能駁回」的條文形式,預設了以「要讓業者通過展限」為原則,而且依條文第二項,若展限被駁回,業者還有權向相關主管機關請求賠償。例如,如果在一個礦場上新發現了保育類生物,農委會想要劃設保護區禁止採礦,使得礦業權無法展限,就需要賠一大筆錢給採礦業者。

針對這條的幾版修正草案,都一致的取消了「通過為原則」的問題,把條文改為「若有下列情形者,主管機關應駁回」;且也都取消了第二項,「政府賠錢給業者」的條文。

【第47條「霸王硬上弓條款」】

如果礦業業者想使用一塊土地,但土地所有人或關係人不同意,怎麼辦?現行《礦業法》第47條:

土地之使用經核定後,礦業權者為取得土地使用權,應與土地所有人及關係人協議;不能達成協議時,雙方均得向主管機關申請調處。
土地所有人及關係人不接受前項調處時,得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償,申請主管機關備查後,先行使用其土地。

即使地主或關係人不同意、甚至提出民事訴訟,但礦業者只要提存一筆錢,就可以先使用土地。

第9屆立委通過協商的草案條文中,只要地主或關係人不同意,原則上業者就不可以使用土地。不過條文中仍加入了「因應國家緊急危難或其他影響重大公益之情事」的例外但書,讓主管機關可以在一定範圍內,讓業者給付一筆錢後,可以使用一段有限定的時間。在「緊急危難、重大公益」的定義為何、如何避主管機關的濫用等,仍有一些爭議。

【「展限環評」與「舊礦補做環評」】

在目前的法規下,礦業權的「新設立」,需要通過環評;至於「展限」,雖然環保署在2018年4月11日修訂《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》後,第11條第1項第1款也規定位於環境敏感區、或規模一定以上的礦場展限需要環評,不過當時環保署希望能配合《礦業法》修法,因此要環保署另行公告施行日期,目前礦業用地礦業權展限進行環評的部分,仍未施行。

另外,礦業權一期就是二十年,仍然有許多礦場的礦業權,距離再展限還有很長的時間。例如亞泥的新城礦場,才在2017年3月通過為期二十年的礦業權展延,僅針對「新設立」、「展延」,亞泥新城礦場要到2037年到期前,才要補做環評。

經濟部原本提出的修正草案第58-1條(參考),僅針對面積大於2公頃的礦業用地,並以年產量區分,5萬公噸以上者應準用《環評法》第5條進行「環評」;未達5萬公噸者,準用《環評法》第28條進行「環境調查、分析,並提因應對策」。以此標準,有亞泥、潤泰兩礦、宜大、榮峰、台塑共6個礦場需補做環評;另有60多礦需進行環境調查分析並提因應對策。不過對於需補做環評的6個礦場,其環評效力,依草案同條第5項,即使對人民、生態、環境有不利影響,且無替代方案,仍交由礦業局審查,才決定是否廢止,等於「廢止」的決定權仍然在經濟部手上。

但在2018年5月30日的協商,最後透過投票表決,通過的是高志鵬的版本,需補做環評的礦場依《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》的認定,包括面積大於1公頃以上、以及位於環境敏感區位者,都要進行「環評」,並依年產量區分時限,5萬公噸以上在三年內、未滿5萬公噸五內年,需要補作環評。在此條文下,估計約有120座從沒做過的礦場,需要補做環評。(參考參考

分歧較大的修法內容

目前仍未達成共識的部分,除了細節規範與具體文字外,最大的兩項是「礦業權展限審查期間,礦業權是否存續」與「原住民族的諮商同意權」。

如果採礦業者申請了礦業權展限,但在審查期間,原有的礦業權到期了,依照現行《礦業法》第13條第2項「其採礦權仍為存續」。而目前有3個草案版本,包括經濟部版的「可以繼續開採」、林淑芬等人提案的「應停止開採」、尤美女等人提案的「主管機關應於原採礦權到期前為准駁」等版本。直接影響的案件,例如亞泥新城礦場上一期的礦業權,在2017年11月22日到期,而新的20年礦業權展延,在2019/7/11、2021/9/16分別經台北高等行政法院、及最高行政法院判決,撒銷經濟部「通過展延」的處分,在經濟部重新作出駁回展限的處分前,亞泥都能繼續開採。

在原住民族諮商同意權的部分,各個版本的草案,都同意應該納入《原住民族基本法》第21條的原住民族諮商同意權。紛歧的地方在於,應該在什麼階段、用什麼形式納入。例如有的版本主張在申請「礦業用地」時、有些版本則是主張在「礦業權展限」時;有的版本認為應該在《礦業法》完成修正後開始實施,有的版本則認為應該回溯到《原基法》開始實施的時候。

依照2005年公告施行的《原基法》,第21條第1項「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益」,即使《礦業法》沒有修法、沒有相關條文,原住民族仍然是有諮商同意權。在《礦業法》中納入相關條文,只是定型一個讓原住民族的權益可以明確行使的機制。不過依照原民會在實務上,無法抗衡其它部會的政治現實上,原住民族的權益仍有待原住民族自己的主張與實踐,才能爭取落實。

此外,,在礦務局草擬的草案中,明文規定,在《礦業法》修正條文公告施行後,若有已提出相關申請案件、但還沒准駁者,適用修正後的《礦業法》。相關條文在行政院正式的草案版本中被移除。雖然在行政程序中「實體從舊,程序從新」的原則下,已提出申請、但還在審查中的礦業案件,應該要依從修正後的新法,但沒有在《礦業法》中明文規定,仍留下日後引發爭議的可能。

 

2021/9/17 王子豪

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