ISDS事件簿》Ethyl以訟逼和 加撤毒物禁令

2015/12/03

焦點事件編輯小組劉耘

1997年,加拿大政府立法禁止汽油添加劑MMT的「進口」及「跨省運輸」,因為MMT所含的重金屬成分「錳」會對人體產生危害。然而,生產並販售MMT的美國跨國公司Ethyl根據NAFTA第11章控告加國政府,要求2.5億美元的賠償。加國政府判斷自己敗訴機率高,選擇與Ethyl庭外和解,條件是賠償1300萬美元、取消對MMT的禁令,並發表公開聲明,對Ethyl公司正式道歉,表示MMT對環境及人體沒有危害。

Ethyl創立於1923年,生產汽油抗爆劑,由通用汽車(General Motors)和埃索(Esso)創立,(Esso 是埃克森美孚旗下的加油站品牌,前身是標準石油公司 Standard Oil),總部在美國維吉尼亞州。當年,含鉛汽油尚未被淘汰,Ethyl主要生產含鉛汽油中作為抗爆劑的四乙基鉛(tetraethyl lead, TEL)。當時,通用汽車擁有TEL的使用專利,Esso擁有TEL的製造專利,兩間公司各持一半股份,並請杜邦公司(Dupont)負責營運,待專利過期後,Ethyl便開始獨立營運。1959年,Ethyl研發出MMT,一開始作為TEL的輔助抗爆劑,等到1970至1980年代,含鉛汽油慢慢被淘汰時,Ethyl開始生產其他項目,添加MMT為主要抗爆劑的無鉛汽油便是其一。Ethyl在美國生產MMT,將MMT進口至加拿大,與汽油混合成無鉛汽油後,在加拿大全境分銷。

維基百科〈Ethyl_Corporation

【MMT是什麼?】

MMT全名為「甲基環戊二烯基三羰基錳(Methylcyclopentadienyl Manganese Tricarbonyl)」,可添加進無鉛汽油作為抗爆劑,提高汽油辛烷值、增加汽車動能並降低油耗,但其所含的重金屬成分「錳(manganese)」是毒性很強的神經毒素,對人體的肺、呼吸道、肝、腎等會產生嚴重危害,後來證實對汽車零件也有所損害。1959年Ethyl研發出MMT時,一開始是作為含鉛汽油中的輔助抗爆劑,後來當含鉛汽油中的主要抗爆劑四乙基鉛(TEL)證實會對環境及人體造成巨大危害後,MMT取而代之,成為主要抗爆劑,但其實乙醇也能達到同樣效果。目前,歐洲和日本禁用MMT,中國仍使用,美國和加拿大則有立法限制MMT的添加量,美國是8.3毫克/升以下,加拿大是18毫克/升以下,不過美加兩地的石油公司似乎有產業自律,真的添加MMT的燃油並不多,2004年時,加拿大市面上的燃油僅有5%含有MMT。

1997年4月,出於對MMT可能危害人體及環境的顧慮,加拿大政府立法禁止MMT的「進口」及「跨省運輸」。幾天之內,生產MMT、同時也是加拿大唯一的MMT供應商Ethyl,請求美國政府依《NAFTA協定》第20章「機構安排與爭端解決程序」控告加拿大政府,但被美國政府拒絕,於是Ethyl便自行根據《NAFTA協定》第11章「投資」控告加拿大政府,要求2.5億美元的賠償的損失。

起初,加拿大試圖異議,阻止仲裁未果,在仲裁庭程序進行中,也對MMT的為害進行研究,卻未能找到充足的科學證據。加國政府估計自己可能敗訴,於是隔年,也就是1998年7月,便在仲裁解決小組做出判決前退讓,與Ethyl庭外和解,條件是取消對MMT的禁令、支付Ethyl損害賠償金和訴訟費,超過加國當年的環境執法總預算的1,300萬美元、且需發表一份聲明,表示MMT對環境及人體皆無危害。

這是第一起依據《NAFTA協定》第11章,也就是ISDS,提出的訴訟,但Ethyl公司因汽油添加劑引起爭議可不是第一次;這要從無鉛汽油的1980年代,追溯到含鉛汽油剛誕生的1920年代。

1923年,通用汽車(General Motors)旗下的Ethyl公司研發出含鉛汽油,將「四乙基鉛(TEL)」添加進去,作為抗爆劑。當時,鉛對人體及環境的毒害已被證實了百餘年,但通用為了與福特競爭,仍決定把鉛加進汽油中,因為通用研發出比福特更強大的引擎,但卻會因更高壓而產生爆震。鉛,就是可以停止爆震「其中一種」添加物;會說「其中一種」,是因為由玉米製成的乙醇也能達到相同功能,但乙醇卻會佔去引擎容積的10%,而這些石油企業可不想將汽油市場這塊大餅與農人分享。

1925年,美國衛生及公共服務部討論含鉛汽油對大眾健康及環境的潛在風險,雖有眾多科學家及公衛官員不斷警告,鉛是會慢性累積的毒素,汽車使用含鉛汽油後將排放含有鉛塵的廢氣,人體吸入後將造成鉛中毒,傷害腦部以及週邊神經系統,更會穿透胎盤直接影響胎兒;然而,當時的汽車業者、石油業者、化學家及工程師,一致認為這些輕微的工業污染不該成為阻擋工業進步的絆腳石。

含鉛汽油就這樣逐漸佔領燃油市場,直到1980年代,大量腦部受損的孩童成為犧牲者,證實了當年鉛中毒的警告,在Ethyl公司一路抗議下,含鉛汽油還是漸被淘汰或禁用。在美國禁用鉛後,Ethyl仍繼續對其他國家販賣含鉛汽油,並轉向使用MMT。

回到1997年,Ethyl將添加了MMT作為抗爆劑的無鉛汽油引入加拿大。當時,因為MMT已經存在一段時間,不是新產品,加國政府並未像美國當初那樣,召開研究會議探討MMT的毒性,不過,一個與1920年代的差異是,此時汽車巨頭們不僅開始關注環保,他們的利益也不再與石油業者綁在一起,加拿大的通用汽車就曾請加國主要煉油公司不要使用MMT,也積極爭取國內NGO對於這項行動的支持。

當時,大多數工業化國家都不再使用MMT,因為其實有其他更好、卻不會貴太多的選擇;以一個每年開16,000公里的駕駛來說,使用非MMT的無鉛汽油,不但不會像MMT一樣損害汽車零件,每年只會多花5美元油錢,對空氣的污染也較低。

因此,當MMT禁令一出,不滿該立法的主要是石油業者Ethyl,另外也獲得加國幾個產油省分省政府的支持。若沒有NAFTA的爭端解決機制,身為美國企業的Ethyl想控告加拿大,就必須先獲得美國政府的支持,或只能在加拿大法庭上控告加國政府,但NAFTA賦予了跨國企業為了自身利益挑戰一國公共政策的否決權,造就了加拿大史上的這樁怪事:一個加拿大立法院通過的聯邦法案,竟遭到一個美國企業的否決。

Ethyl所援引的依據,是《NAFTA協定》第1102條的「國民待遇原則」(National Treatment)、第1106條的「投資實績要求原則」(Performance Requirements)和第1110條的「沒收與補償原則」(Expropriation and Compensation)。以下詳述各項依據:

  • 首先,第1102條「國民待遇原則」是指,加拿大沒有禁止國內廠商生產及銷售MMT,導致外國投資者享受的待遇低於國內投資者;
  • 第二,Ethyl認為該禁令「禁止跨省運輸」的實際效果,是迫使Ethyl在加拿大每一省分都設立生產MMT的工廠,因此違反第1106條「投資實績要求原則」的內容;
  • 第三,此禁令剝奪了Ethyl所預期的利潤,相當於第1110條所稱的「沒收」,因此要求加國政府「補償」。

加國政府估計自己可能敗訴,便在仲裁解決小組做出判決前,與Ethyl和解。從Ethyl案可清楚地看到,跨國企業如何利用NAFTA的爭端解決機制,迫使本質上屬於國內法令管轄、且攸關公共健康及環境的政策,淪為與跨國企業利益的犧牲品,國家主權遭受威脅;深入來看,加拿大政府未把仲裁程序進行到底、選擇「庭外和解」的作法也相當不利,因為原本仲裁法庭的最終裁決,或有機會能提出對《NAFTA協定》第11章的合理解釋和適用,但此案所開出的先例,暗示了當一國政府為了衛生或環保目的而規範跨國企業時,企業有權控訴政府,而政府則需補償投資者者損失,承擔巨大的額外財政負擔。

【參考資料】