年底可能有十張公投票,它們都在投什麼呢?

2018/09/10

焦點事件記者王子豪整理報導

今年(2018)下半年,除了地方公公職人員選舉外,引起全國關注的就是「公投」。2003年12月31日《公民投票法》施行以來,台灣共舉行過6次全國性公投,但都因投票人數不到總投票人數2分之1門檻,而未通過2647-001。但在2017年12月12日《公投法》修法後,全面下修提案、連署、通過的門檻。「公投」一詞沉寂10年,再次現身,便是百花齊放。

但你真的知道今年年底大選,會有那些公投?公投過了又會發生什麼事嗎?

公投的程序與法律效力

公投的程序,需經過提案(俗稱第一階段連署)、提案審查、有需求者舉辦聽證會、連署(俗稱第二階段連署)、連署人審核之後,中選會才會公告公投「成案」。這次最早交付連署人名冊的國民黨三案公投仍在連署人審核階段,因此現在還未正式公布任何一案「成案」。

我們挑選在連署人審核階段,可能成案、並與年底選舉共同舉行的10個公投案:「平權公投小組」兩案、「下一代幸福聯盟」三案、「國民黨」三案、「以核養綠」、「東奧正名」,解釋這些公投在投什麼?通過了會有什麼影響?

值得注意的是,2017年《公投法》修法後,除了下修提案、連署的門檻,更重大的改變是在「通過」的標準:過去的標準是「雙2分之1」,「投票人數」超過「投票權人數」1/2,且「同意票」超過「不同意票」,公投才算通過。而修法後,則是「同意票」超過「投票權人數」1/4(第29條),且「同意票」超過「不同意票」,就算通過。

用「不同意」的人的視角,比較容易理解修法的影響:過去不同意的人,與其投「不同意」,不如「不投票」,因為「不投票」更有機會讓案子不超過1/2投票權人數門檻而不通過;修法後,情況洽洽相反,不同意的人,與其「不投票」不如投「不同意」,因為1/4門檻只看同意票,同時還有機會透過相對多數否決該案。

以2008年的「台灣入聯合國」與「務實返聯」兩公投舉例,兩案各自拿到9成左右的同意票,但因為兩案也都只有35%投票權人數投票,因此當年兩案皆未通過,這就是當時「不投票」的效果。相同的票數以新的《公投法》來看,同意票都佔投票權人數3成多,兩案則都會通過。

由民間發動的全國性公投,依性質可分為三類:「法律的複決」、「立法原則的創制」、以及「政策的創制與複決」。公投通過後,依《公投法》第30條,這三類有不同的法律效果:「法律的複決」通過後,該法律條文會在公投結果公告後第3日起,失去效力;「立法原則的創制」通過後,行政院需在3個月內研擬相關法律,並在立法院下個會期休會前完成審議程序;「政策的創制與複決」通過後,則是「應由總統或權責機關為實現該公投案內容之必要處置」。公投通過後的立法原則、修改的法條、政策,有兩年的保證期,兩年內,行政、立法機關不得變更。

二個「法律複決」的公投案

法律複決,也就是廢除某條法律條文或內容,包括黃士修領銜提案的「以核養綠」以及下一代幸福聯盟提出的「廢除國中小同志教育」。

【以核養綠】

  • 主要內容:「廢除電業法第95條第1項」。
  • 通過後的影響:沒有直接影響。

雖然提案團體經常以「以核養綠」來稱呼此公投案,但公投案的實質內容僅只是「廢除《電業法》第95條第1項『核能發電設備應於中華民國一百十四年(2025年)以前,全部停止運轉』條文」,與再生能源完全無關。值得注意的是,《電業法》第95條並不是「2025年核電歸零」直接的原因。

真正造成2025年零核電的原因,是核一、二、三廠的反應爐使用期限到期,核四廠又已封存、運出燃料棒、並計畫拆解。除非核一、二、三廠申請、並通過展延,或是重啟核四,否則到了2025年,核電發電量便會自然降成「0」。

事實上,核一、二、三廠機組的延役,以及核四的商轉,都各自遇上無法解決的難處,《電業法》第95修第1項的性質,更像是統整敘述這個結論而已。「以核養綠」公投即使通過,既無法推動核能發電、又與綠能徹底無關,可說是名不符實,也無效用的一案公投。

【廢除國中小同志教育】

  • 主要內容:「廢除《性別平等教育法施行細則》中的『同志教育』」。
  • 通過後的影響:要教導尊重多元性別差異的「性別平等教育課程」,卻不包括「同志」的部分。

旨在消除歧視的《性別平等教育法》第17條第2項「國民中小學每學期應實施性別平等教育相關課程或活動至少四小時」,而《性別平等教育法施行細則》第13條則說明性別平等教育「應涵蓋情感教育、性教育、同志教育等課程」。在性別平等教育中,《性平法施行細則》第13條,是目前唯一直接使用到「同志」一詞的條文,下福盟的公投案則要廢除其「同志教育」字樣。若通過的話,整部《性平法》仍會保有大量強調「尊重不同性別認同、性傾向」的文字,但在學生學習「尊重」的課程中,卻可以完全不提及同志。

四個「立法原則的創制」公投案

法律原則的創制,是指增修法律條文,或是訂定新法,包括平權公投小組提出的「以法律明定『性別平等教育』內容」與「民法婚姻章保障同性婚姻」兩案、下福盟「民法婚姻限定一男一女」與「同性婚姻訂立專章或專法」兩案。

【同志教育納入性平教育法】

  • 主要內容:「以法律明定『性別平等教育』內容」
  • 通過後的影響:將《性平法施行細則》中的「性別平等教育」與包含的內容,明定在《性平法》中,賦予明確、強制的法律地位。

與「下福盟」提出的性平教育複決案相反的,是由「平權小組」所提出的「以法律明定『性別平等教育』內容」的創制案。平權小組認為,包括同志教育等的性平教育,是落實憲法平等權的基礎,應該直接由法律訂定之,而非僅在「施行細則」中提及。

立場對立的兩案,即使都通過,卻意外地並不會在法律上產生衝突:下福盟想要刪除《細則》中的「同志教育」;平權小組則是希望把「同志教育」由《細則》上升到《性平法》中。

【民法婚姻章保障同性婚姻 vs. 民法婚姻限定一男一女、同性婚姻定立專章或專法】

  • 主要內容:「民法婚姻章保障同性婚姻」vs 「民法婚姻限定一男一女」、「同性婚姻定立專章或專法」
  • 通過後的影響:同性婚姻,直接納入《民法》的婚姻章,還是定立專章、或專法處理。

不過反同與平權的角力,在同性婚姻上就直接衝突了。2017年5月24日大法官〈釋字748〉號解釋指出,現行法律下限制同志婚姻違反人民的平等權。但卻又表示「以何種形式達成婚姻自由之平等保護,屬立法形成之範圍」,並沒有限定要修定《民法》、或是訂立專章、專法來達成同性的婚姻平等權。於是,釋憲前的平權與反同戰爭,進入了延長賽,並在公投上進入白熱化階段。

平權小組提出《民法》婚姻章包括同性婚姻的立法原則,並在這個原則下修改《民法》婚姻章中不合的條文,讓同性婚姻得以直接納入;而下福盟則是提出《民法》婚姻限定一男一女的立法原則,打對台的要徹底把同性婚姻排除在現在的《民法》婚姻之外,並同時提出另一「同性婚姻訂立專章或專法」公投案,來詮釋〈釋字748〉的平等權。

《公投法》修法後,降低了公投案通過的門檻,這也使得互斥的兩案,如果分別獲得超過1/4投票權人的票數,就有可能同時通過。如果「民法婚姻章保障同性婚姻」與「民法婚姻限定一男一女」兩個公投案都通過了,怎麼辦?

中選會副主委陳朝建表示,公告通過的公投案,中選會沒有處置的權責,會依《公投法》第30條交給該負責的機關處理。以「同婚納不納入民法」兩案來說,行政院政應於三個月內研擬相關之法律,並送立法院。立法院應於下一會期休會前完成審議程序。簡單說,中選會只是個執行程序的單位,難題掉到了行政院或立法院頭上。

四個「政策創制」的公投案

相較立法原則、法律,有精確的法律目標,政策並沒有明確的法律標的,因此公投案通過的實行方法也是不具體的「應由總統或權責機關為實現該公投案內容之必要處置」,留下模糊的想像空間。在提案公文的往返中,就有提案人指出:「公投是直接民權的行使,處置方法是總統或權責機關的責任,提案人沒有代替總統或權責機關提出方法的義務」。

一個政策的推行與落實,確實需要透過權責機關整體的調整與配套政策的搭配,但這也說明了,政策類的公投案,通過後將會有牽一髮而動全身的影響,也更難實質預估通過後的影響。政策創制的公投案,包括「東奧正名」與國民黨提出的「反核食」、「反空污」及「反深澳電廠」。

【東奧正名】

  • 主要內容:「以台灣為全名參加包括東京奧運等所有國際運動賽事」。
  • 通過後的影響:國際效力有限,但在國內,可以課予政府責任,政府有積極以「台灣」為名參加國際賽事的義務。

公聽會上,有人對此公投案提出法律效力的問題,東奧正名公投行動小組劉敬文表示「事實上我們很清楚這不會是我們單方面決定的,必須要經過奧運執委會決定,但至少我們可以提出申請或是訴求」青平台研究員林雍昇則認為,政策公投的目的在於「課予行政機關義務,採取任何積極、具體、有效的作為」,但也指出「公投的結果對行政機關有約束力,而這個約束力與國際條約毫無關係,公投的效力永遠只能就國內發生效力」。

食安進口,是赤裸裸的國際角力問題

農產品、食品的進口,永遠牽涉到國際貿易角力的問題。〈核食能安?》安不安全誰決定?怎麼決定?

【反核食】

  • 主要內容:「 維持禁止開放福島及週圍4縣市農產品及食品進口 」。
  • 通過後的影響:禁止福島等五縣市的農產品、食品進口。在世界貿易組織WTO架構下,可能違反《SPS協定》。若與日本發生國際貿易爭端,要接受WTO爭端調解小組的裁決。

目前衛福部食藥署是全面禁止福島食品進口,而對週圍茨城、櫪木、群馬、千葉等四縣市則是部分禁止。但提案人認為,民進黨執政後,曾多次打算放寬進口標準,因此以「維持禁止開放進口」為提案。不過禁止他國農產品、食品進口,同樣會遇上國際遊戲規則的問題。2011年日本311核災後,韓國便禁止日本核災地區食品進口,日本認為韓國違反《SPS協定》,兩個仍在WTO調解爭端。

【反空污】

  • 主要內容:「 以『平均每年至少降低1%』之方式逐年降低火力發電廠發電量 」
  • 通過後的影響:沒有影響。《能源轉型白皮書》規畫2025年的電力結構為50%燃氣、30%燃煤、20%再生能源,在2025年的結果會相同,不會和現行政策衝突。

2017年的發電結構中,火力發電佔比為87.4%;而在「能源轉型白皮書」中,設定2025年的發電結構為50%燃氣、30%燃煤、20%再生能源,火力發電的佔比為80%。如果跳到2025年來看,現在規劃的能源轉型政策並不和「反空污」公投衝突,原本的規畫就會在7年中降低7%,「平均每年降低1%」。

深澳電廠,比「燃煤」還複雜的東西

過於簡化的用「燃煤=惡」來看深澳電廠,會忽略掉深澳電廠背後的環評機制問題。〈詹順貴內心的小劇場

【反深澳電廠】

  • 主要內容:「 停止興建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組(包括深澳電廠擴建) 」
  • 通過後的影響:不清楚。即使經過公聽會,「興建、擴建」的意涵仍然不清楚,不知道對於汰舊換新、環評中、建設中的電廠的影響為何。

這一個公投的主要目標,是爭議未歇的深澳燃煤電廠擴建計畫。在公投理由書中,提案人指出現在的燃煤發電量,已經超過2025年30%燃煤的發電量,認為沒有興建、擴建燃煤電廠的需求。經濟部過去則是以有能源配送、北部缺乏基載供電為由,說明深澳燃煤電廠的必要。

此外,針對「興建、擴建」的指涉範圍,在公聽會上有人提出:對於老舊的燃煤機組,從維修、更換到升級,公投案禁止的線劃在什麼地方?在程序中的燃煤電廠,例如環評審到一半、蓋到一半,是不是也涵蓋進來?提案方在公聽會上無法精確回答這個問題,既說「整個涵蓋所有燃煤電廠」,又答「可以維修、不涉及機組的汰舊換新」,提案人同時指稱這類問題涉及公投內容的「實質審查」,而中選會依法只能「程序審查」。最終公投主文「興建、擴建」並未有補正說明,指涉的範圍依然不清楚。

衝不過門檻的勞權公投兩案

2016年底、2018年初,立法院兩度修訂《勞基法》,許多工會與勞工團體認為是「勞基法修惡」,集結抗爭、反對修法,最終仍未擋下修法。在今年這波「公投熱」中,工會與勞工團體組成「勞權公投聯盟」,嘗試把勞工運動的議題帶入公投,推出一個法律原則創制「訂定國定假日法」,與一個法律複決「退回勞基法修正案」兩個公投案。

假被砍了,你忘了嗎?

從國民黨執政的2015年年中提出,峰迴路轉,在民進黨執政的2016年年底,終於砍掉七天假。假被砍了,你還記得嗎?〈「一例一休、砍假七天」全紀錄

【訂定國定假日法】

  • 主要內容:「訂定《國定假日法》,每年不少於19天」。
  • 通過後的影響:勞工的國定假日天數,將回到2016年底前的19天,並且未來「國定假日」有更明確的法律地位。

2016年底《勞基法》修法,修刪第37條,砍掉了勞工的七天假。勞公聯指出,台灣工時之長,在全世界名列前茅。2016年底修法時,不只將「週休二日」換置成「一例一休」,更順勢砍掉7天假,導致已經過勞的工時不降反升。

定位不清的「國定假日」是一個荒謬的歷史產物(焦點事件《國定假日,一段荒謬的歷史》)。歷年的修法過程中,不僅沒有定義清楚國定假日的實質內含,更在修法的拉扯挪移中,張冠李戴的砍掉七天假。對此勞團試著提出訂立專法,以明確的法律來定義並保障國定假日。

你還記得「功德院」嗎?

你還記得「勞團都是放錄音帶」嗎?你還記得台北車站「全員逃跑中」嗎?焦點事件大事記,叫你笑的、罵的都不忘。〈2017-2018《勞基法》修法大事記

【退回勞基法修正案】

2018年的勞基法修正,共同性質是讓雇主有更多的彈性。然而雇主的彈性並不會憑空出現,而是建立在勞工的破碎工時、過長工時、被破壞的生活節奏、被打亂的休息規律......等。雇主因為彈性獲得利益,勞工則蒙受損失,卻沒有對應的機制或合理的補償。勞公聯提出的複決案,是廢止2018年1月公布的勞基法修正條文,回到2017年的狀態。

  1. 歷史上的6個公投案為:
    2004/3/20:強化國防,投票率43%,未通過。
    2004/3/20:對等談判,投票率42%,未通過。
    2008/1/12:討黨產,投票率25%,未通過。
    2004/1/12:反貪腐,投票率23%,未通過。
    2008/3/22:台灣入聯合國,投票率34%,未通過。
    2008/3/22:務實返聯,投票率33%,未通過。

Tags: