核食能安?》安不安全誰決定?怎麼決定?

2017/03/11

核災食品輸台爭議不休,辦完幾場公聽會後,政府步調放緩,尚未有新的動靜,今年(2017)2月22日駐日代表謝長廷在日談及核災食品時,發表了看法:「若符合國際標準就應該開放,個人的不安不該凌駕世界標準。建議回到原點、也就是自由貿易與WTO的規範,一切應該以科學根據為本,若沒有查到不符標準的食品,就應該開放。」

焦點事件記者陳品存

上篇(〈科學,幫得上忙嗎?〉)我們對核輻射科學發展至今的科學有效性,以及民主體制下普遍的專家政治,提出了一些質疑,本篇就讓我們來看看如果核災食品,回到「自由貿易與WTO的規範」下,會怎麼樣?可能如何開放、管制?國際標準是什麼?以科學根據為本又是怎麼一回事?

首先,目前國際上正發生一件值得關注的WTO貿易爭端案,那就是「日韓核災食品貿易爭端」。

韓國因地緣臨近,在2011年福島核災後,對日進口食品陸續採取一連串管制措施,先是以臨時進口禁令,禁止日本13縣的部分食品、在2013年9月再禁止8縣所有水產品。韓國政府認為這些措施是基於保障國民安全而採取的必要措施。

但災後日本持續對境內食品進行控管、檢測,近年積極向國際證明食品已經安全無虞,2015年,日本認為韓國管制過度造成貿易障礙,便搬出了《SPS協定》 1 ,一狀告到WTO,雙方經磋商無果,日本在2015年8月向WTO請求成立爭端調解小組,首波裁決結果預計將在今年(2017)6月出爐。

 

各國防檢疫措施之標準與國際標準進行調和,若無國際標準,需自行提出有科學證據的標準。

 

各國檢驗防檢疫措施,必須基於科學原理,若無充分科學證據即不應維持該措施。(當科學證據不充分,可以採取臨時性的措施。)

 

各國進口限制措施必須以保護人類或動植物之生命健康之需要程度為考量。

WTO的目的是開放市場,使商品自由交易,但完全自由的貿易實際上可能對各會員國造成諸多傷害。比如A國問題食品輸入B國,造成B國的國民身體健康受損,B國基於保護國民立場,則使用「技術性貿易障礙」、「防檢疫措施」來擋住貿易,在國內法規制定禁令讓問題貨品進不來。但是WTO當然希望這種「非關稅貿易障礙」越少越好,否則推動自由貿易失去意義,東西都不用賣了。

於是在WTO長達9年的烏拉圭回合談判期間,花了很多心力磋商,終於在1994年讓各國簽訂了《SPS協定》,各國在制定對內保護措施時,必須受到協定中的規範與約束。

我們來看看日韓雙方目前就《SPS協定》提出什麼主張。

 

SPS規定如有科學佐證,可採取比國際標準更嚴格的措施,只要對人的健康有任何負面影響的可能性,可採用基於少數科學意見而得出的風險評估。

根據第5.7條,科學證據不充分時,韓可以採取暫時性措施來保護人民健康,「以合理可得措施儘可能降低食品放射汙染影響」。

在災後狀況下對日食品加強管制、限制進口,是基於保障國民食品安全所採取的「必要措施」。

 

災後以來持續檢測境內食品的放射物質殘留量,並提有報告證明食品符合國際標準,甚至更嚴謹。

韓國限制措施違反SPS第2.3條不歧視原則、第5.6條適當保護水準。有比目前措施對貿易限制較小的替代方案,可達到韓國每年曝露量不超過1毫西弗的保護標準。韓目前措施沒有必要性。

 

國際標準原則:各國防檢疫措施之標準與國際標準進行調和,若無國際標準,需自行提出有科學證據的標準。

科學證據原則:各國檢驗防檢疫措施,必須基於科學原理,若無充分科學證據即不應維持該措施。(當科學證據不充分,可以採取臨時性的措施。)

必要性:各國進口限制措施必須以保護人類或動植物之生命健康之需要程度為考量。

公說公有理,婆說婆有理,今年6月WTO爭端調解小組將做出首波裁決,台灣也在2015年6月申請以第三方身分,參與爭端小組,此案的結果,對我們而言應有很大的參考價值。

去年衛福部公佈的初步計畫中,衛福部的官員沒有唬我們,檢視台灣現在的標準比起「國際標準CODEX」,的確更為嚴格,甚至我們也還有暫時性的區域限制。這也就表示,若真的依照WTO的遊戲規則,我們要不就照現在日方要求的標準開放,要不就是惹怒日本守住現況,而日方也有可能主張違反不歧視原則、適度保護水準在WTO架構下告台灣一狀。

萬一日本真的要告,即使我們可以像韓國一樣,主張在科學證據不充分的狀況下,提出暫時性限制措施,但上篇我們已經談過,在科學的極限下,實際上人類對核污染食品風險的掌握度,可能還需要更長遠的努力,而不管是韓國、台灣都必須不斷努力提出科學報告,來支持自己的主張,不知道得在爭端小組纏鬥到猴年馬月。

我們可以發現,要挑戰《SPS協定》中的國際標準,實際上很困難。

《SPS協定》是規範各國檢驗防疫措施,減少貿易障礙發生,反面而言,卻也是削減會員國對內保護的可能,尤其是貿易地位處於弱勢的國家,原因就在於,要提出能夠推翻國際標準、證明食品有害的科學證據報告,並不是一時之間就拿得出來,也要看會員國在科學發展上的實力。

可是話又說回來,《SPS協定》中的國際標準「CODEX」,是什麼寶典?為何成為協定中的首要原則?大家為何要遵守?裡面食品安全標準是怎麼來的?制定標準的過程中,科學證據、各貿易國又扮演什麼角色?

我們就來看看這個CODEX是什麼來頭。

 

《CODEX》是什麼寶典?裡面寫了些什麼?

CODEX食品法典,語源自於拉丁語Codex Alimentarius ,意思是食物的法律或食物的規則。現為全球消費者、食品生產商、各國食品管理機構和國際食品貿易唯一的和最重要的基本參照標準。目標在於保護公眾健康和維護公平食品貿易。食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission, 簡稱CAC)是負責CODEX內容的組織,工作函括制訂標準、擬定指導方針和提出指導性意見。1999年首次出版手冊。

CODEX的內容主要包括:食品產品標準、生物技術規範、農藥評估、農藥殘留限量、污染物準則、食品添加劑的評估、動物用藥的評估、標籤及說明、採樣與分析方法等方面的通用條款及準則也列在其中。亦包括食品加工的衛生規範(Codes of Practice)和其他推薦性措施等指導性條款。

 

撰寫《CODEX》的組織CAC,是怎麼出現的?

CAC成立的歷史與經濟貿易

二戰結束後,國際情勢大致抵定,歐陸的貿易活動也將開始蓬勃進行,1947年聯合國歐洲經濟委員會成立,目的是促進成員國之間的經濟合作。同期聯合國也相繼成立了糧食暨農業組織(Food and Agriculture, FAO)和世界衛生組織(World Health Organization, WHO)。

1950年代初期,化學食品添加劑被廣泛且大量地用於食品製造或加工,成為了國際性的衛生問題,各國對添加劑的規範也不同,FAO、WHO兩單位的專家提出意見,「各國食品法規通常存在衝突和矛盾。有關保存、術語命名和可接受的食品標準立法,各國之間存在很大差異。制定新法規時往往不以科學、營養原則為基礎。」並將食品添加劑的使用、食品安全問題作為研究重點,催生了食品添加劑聯合專家委員會(Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives, JECFA),在這之後FAO、WHO又共同決議,在1963年成立了CAC,它的職能是使國際食品貿易能夠公平、順利地進行,同時兼顧消費者的健康及安全。

CODEX,全名叫做「國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission,CAC)」雖說CAC的職能是保護消費者,同時讓國際食品貿易能更順暢、公平地進行,不過,它的成立其實和美國有很大的關係。1958年,歐洲先成立了食品法典委員會來制定歐洲食品安全法,當歐洲各國展開有關食品標準的合作時,身為貿易大國的美國,擔心未來擴展歐洲市場受阻,利益會受到衝擊,才因此積極推動一套國際通用的食品安全規範,避免美國受到排擠。

CAC在1963年成立後,剛開始運作的還不錯,各國的食品產業政策實務者、科學專家,每年舉行定期會議,討論與制定與食品有關的各種標準,一時之間在國際享有盛名,但70年代發生兩次石油危機,國際經濟衰退,貿易和國際食品標準的制定工作跟著趨緩,直到1986年,烏拉圭回合貿易談判開啟。

烏拉圭回合談判其中一個任務,就是訂定《SPS協定》,當創設的權利義務,很大程度用「國際標準」的角度,思考食品安全的治理,協定內授權了3個與食品衛生有關的組織作為國際食品貿易安全標準的「立法者」,CAC是其中之一,除提供SPS委員會在行政管理上需要的科學與技術建議,任何有關食品安全的標準,一旦被CODEX認可或採用時,自動成為《SPS協定》內的「國際標準」。

但事實上,剛開始CODEX並不是這麼有強制性,CAC本是一個政府間性質的國際組織,提供建議、進行標準制定的協調工作,但它逐漸發展成國際食品貿易治理的中樞組織,掌握「國際標準」的解釋與制定,左右著許多國家在WTO下的義務履行,這與WTO史上經典案例「美國、歐洲牛肉貿易爭端」 2 的裁決結果有關。

這起爭端的結果,是尋求以預防原則作為立法基礎的歐盟國家,慘輸在強調生物科技的貿易強權美國手上。爾後,各國都警覺到CODEX標準的制定對於出口貿易利益的實際影響極大,CAC的成員國數目顯著增加,各國也積極地派代表出席CODEX制定標準的各種相關會議,會議也變得比以往更頻繁,CODEX標準在法律上的性質也有了轉變,實際的拘束效果越來越大。

 

《CODEX》的制訂程序

由CAC會員國單獨或集體將提案呈交執委會,要求制定新標準、修正舊標準。CAC秘書處負責籌備並與專業團體諮商,擬定第1版的標準制訂草案。草案進入各會員國討論、審核,並召開CAC大會,進行磋商,最後決議是否通過。

 

《CODEX》制訂的重要原則

  1. 科學證據原則:應以可靠的科學分析和證據為原則,使制訂的標準能確保食品的營養質量和安全。
  2. 共識決原則:制訂過程須盡一切努力來取得共識,若無法,最終才能由主席提議,經會員同意,進行投票表決。
  3. 透明化原則:會員需清楚了解程序、運作方式、自身權利義務,大會需確保重要資訊,皆向所有會員公開透明。
  4. 公正及普遍參與原則:確保所有會員都平等擁有提供意見、接觸會議資料的機會,不能因為能力不同而差別待遇。
  5. 風險分析原則:食品無法依既有的科學經驗判斷是否危害時,應採用風險分析評估,盡量保護消費者的安全。
  6. 預防原則:風險不確定,但若危害實現有不可回復性,嚴重傷害人類、動植物健康或生命、環境等,則有必要採用預防措施。

CODEX標準雖然標榜建立在「各方共識」,以及「最先進的科學、技術基礎」上,廣納科學家、技術專家、消費者及產業代表的各種意見,不過,食品安全標準的制定與研究涉及高度專業的科學知識、工業技術,因此擁有較先進科學技術的會員國,在CAC中更有主導力,派出的私人性質產業代表與研究人員,雖然不能直接代表國家在CAC會議上發言,但卻能實質性地影響CODEX標準的內容。

例如美國,就能派大量的人員在CAC裡面進行遊說、提出有利於自己的科學報告,雖然CODEX標準制定的程序裡面,設有共識決、科學證據、公正及普遍參與等原則,但實際上美國挟著龐大的資源與實力為所欲為,常常讓其他國家(尤其是低度發展的國家)完全沒輒,使得這些原則、精神都變成文本中的華麗字句,會員國在自由貿易的遊戲規則中難以抵擋弱肉強食的命運。

史上許多標準的制定和修正都是在簡單多數決的情況下完成,即使爭議再大,磋商到最後也只能以投票對決,大家應該沒有忘記,鬧得沸沸揚揚的萊克多巴胺(瘦肉精)最大容許量標準制定草案 3 ,在2012年7月拍板通過。

 

主要為美國,當前風險評估及科學根據,足以證明完全禁用並不科學,不應禁用,不該制定容許標準。

 

主要為歐盟各國,該物質對人體影響尚不明確,在更可信的風險評估報告出現之前,應禁用,不該制定容許標準。

台灣當時也受到很大的影響,在野黨最後棄守「零檢出」,最終在訂有最高容許量標準的情況下,我們輸入含瘦肉精的美國牛肉,當時的總統馬英九說,採用CODEX標準,輸入美牛有助於台灣恢復與美國的經貿談判,創造加入「泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定」(TPP)的條件。

由於我們需要國際地位及經貿發展,美國掌握籌碼,對我們處處施壓、掣肘,甚至台美間沒有過什麼貿易爭端浮上檯面公評,因為我們在強大的壓力下,幾乎都會乖乖配合。

國家之間為了追求經貿利益而角力、談判、利益交換,在WTO史上不斷上演,擁有實力的強國握有更多談判籌碼,可以透過貿易手段脅迫實力較弱的國家就範,或是以國家的力量動用資源影響國際組織,進而左右爭端結果,這些才是回到「自由貿易與WTO的規範」下的現實。

談了許多案例,透過這些爭端案例,看到食品安全問題背後更大的政治圖譜,回到原本的命題,科學,幫得上忙嗎?國際貿易中的食品安全問題,真的如官員口中所說一直以科學根據為本嗎?行文自此我們還是必須打上很大的問號。

吃飯皇帝大,台灣歷來只要是食品出了問題,肯定是大頭條,是每個市井小民都在意的民生議題,我們也希冀在民主政治的開放參與下,可以得到更好的保障,但摻和在自由貿易的大局裡的德先生賽先生,卻總是走上一條不通的死路,過去美牛,現在核食,未來還有什麼等著我們?而我們還有什麼路徑,可以突破當前困局,找尋出路,也是我們應該繼續思考下去的重大課題。

  1. 《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定(Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement,SPS Agreement)》,簡稱「SPS協定」,該協定被用來規範WTO會員國食品、動植物的檢疫與限制措施,各國防檢疫措施須在不違反SPS協定三原則情況下進行。(詳見條目)

  2. WTO史上首起貿易爭端,起因EC(歐體,歐盟的前身)於法規內禁止美國的「含促生長荷爾蒙牛肉」進口,美國遂控告EC違反SPS協定,WTO爭端小組以EC未遵循CODEX標準等理由,最終判美方獲勝。(詳見條目

  3. 萊克多巴胺(俗稱瘦肉精),常作為動物飼料添加物,科學上對人體傷害與否,仍有爭議,在美國基於牛肉貿易利益考量,強力主導下,於2012年通過食品最大容許量標準制訂草案。(詳見條目