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航空城先徵地緩徵房 問題一籮筐

焦點事件記者梁家瑋報導

航空城現狀空照圖(照片來源:wiki

桃園航空城於上週四(4/30)通過土地徵收審議,但事後卻傳出,通過的只是「土地」的區段徵收,「地上物」(建物)徵收尚未送審;內政部地政司表示,兩者拆開是因有時程壓力,政院要求2025年完成第三跑道,此拆分雖不常見但合法。然而學者、民間團體指出,此作法是否合法有很大的疑慮,且不僅對土地所有權人不公平,也讓土徵審議委員無法確實審議航空城區徵的安置與財務計畫,將籌組律師團,提起撤銷土徵結論的訴訟。

徵收拆分是否合法?

大部分徵收案進行徵收時,會將土地及地上物一併徵收,但航空城僅先提出土地徵收。在區徵計畫書裡表示「區內改良物尚在進行查估作業,故本次僅就土地先行申請徵收」;內政部地政司副司長王成機則解釋,因行政院要求民航局,三跑道須在2025完成,用地取得比較急迫,才先行辦理土地徵收,讓無地上物的部分可先行施作。

那這麼做是合法的嗎?《土徵條例》第5條第1項規定,徵收土地時,其土地改良物(地上物)應一併徵收;但第5條第2項則另規定「前項應徵收之土地改良物,得視其興辦事業計畫之需要,於土地徵收公告之日起三年內徵收之」。

王成機解釋,航空城計畫是使用第5條第2項「視興辦事業計畫需要」,地上物可在土徵三年內徵收,所以航空城地上物晚點徵收是合法的,且此案也不是唯一個案,之前如士林北投科技園區,地上物也是較晚徵收。

不過政大地政系助理教授戴秀雄卻不這麼看,他指出,地政司是過度浮濫的在解釋法律;依照《土徵條例》第5條的意旨,不能將「政院要求2025年完成」,視為「興辦事業計畫」之「需要」。

戴秀雄說,第5條第2項的例外相當嚴格,須由政府證明是因計畫本身的需要,若真要適用,是要一個點、一個點的來看,個別建物是否有特殊因素,需要較晚徵收,如案子分為好幾期,第二、三期建物可較晚徵收之類的;但現在則是一刀切,全部建物都晚徵收,這樣完全無法符合「計畫需要」之要件。

環境權保障基金會研究員許博任則說,地政司的解讀不符合此條立法宗旨。依立法理由,是因應重大公共工程分期分區時,施工時序較晚的建物,可施工時再行徵收。如開發案從東邊做到西邊要花十年,西邊可以晚一點、等工程到這時再徵收地上物。許博任說,王成機舉的士林北投科技園區案例,地上物分兩期、第二期晚徵收,這符合此條立法宗旨,跟航空城全區地上物延後徵收不同。

拆分徵收問題多

除適法與否的爭議外,在區段徵收案將土地、地上物的徵收拆開來,在實務上恐造成對被徵收者不利、未來財務糾紛等問題。

所謂區段徵收,是將一定區域的土地全部徵收,再將土地重新劃分,部分土地作為政府公共設施用地,部分土地當做「抵價地」配回給原地主(原地主也可選擇領補償,而不領抵價地),剩餘土地則公開標售,作為計畫的財務來源。區段徵收跟一般徵收的差別則在於,一般徵收是原地主全部領取補償走人,區段徵收地主則可選配地或領取補償。

戴秀雄說,區段徵收涉及重新分配土地、讓選擇配地的地主領回抵價地,若未將土地上面的建物ㄧ併徵收、拆除,可能地主領到地,上面還有「別人的房子」。這種情況在租地的情況下特別嚴重,假設某人是跟他人租地蓋房,土地區徵配地後,原土地所有人配到其他地方,另外的人配到這塊地,那這棟建物跟新地主是什麼關係?他是合法還是非法的?

戴秀雄說,區段徵收中也有「原位置保留」規則,簡言之就是配回原地、不用拆屋,原地主再繳交差額地價。如果將土地與地上物拆開來處理,怎麼知道哪塊地是要保留的,哪裡又是可配給他人的?

根據民航局跟桃市府規劃,接下來才會開始進行地上物協議價購與徵收審查。許博任直言,將土地與地上物脫勾處理「對當事人非常不利」。地主可選擇配地或領取補償,但地上物協議價購都還沒進行就要求地主選擇,地主連整體能拿到多少都不知道,就在未獲得完整資訊被迫做出選擇。

許博任亦指出,今天土地徵收過了,才要進行地上物的協議價購,那當事人根本沒有議價空間;「如跟人買房子,說今年先跟你買土地,建築物明年我們再來談 ,沒有人這樣議價的!」

不完整的土徵,怎麼審過的?

更重要的問題是,區段徵收是將土地、地上物作為包裹,已達成財務平衡,並根據須安置人數擬定安置計畫。在地上物要徵收多少都不確定的情況下,財務、安置如何規劃?

關於安置的問題,民團在土徵審議大會時有表示,應仿照社子島列清冊,才能確定實際須安置人數;民航局則回應,他們在2016年時有逐戶拜訪做過調查,計畫範圍內的安置住宅戶數量是大於須安置戶數的。

但許博任表示,2016年的調查是針對全區所有權人發問卷,不是針對所有設籍家戶。有屋無地非常常見,如過去常有跟鄰居借土地來蓋,這種情況下,政府根本無法透過這份問卷,知道所有人的安置意願。而根據區徵計畫書,民航局、市府根本地上物都還沒查估完,也還沒協議價購,怎麼知道要拆多少間、有多少人要安置?

至於財務的部分,許博任則質疑,區徵計畫是將土地、地上物包裹處理,並試圖在計畫中達到財務平衡,若地上物尚未完成查估作業,如何評估地上物補償跟遷移費,若查估完地上物經費暴增怎麼辦?

雖然計畫書上寫地上物尚未查估,但王成機表示,民航局、市府的查估作業已完成,本月就會進行協議價購,至於財務部分,經查估後價錢已差不多出來,且每個縣市政府的建物拆遷補償費用差不多,應可推出整體費用。 

許博任則回應,若真查估完,那查估清冊在哪裡?委員審理土徵財務、安置是依照查估後的結果嗎?更何況桃市府上週土徵大會現場說明時,仍表示會盡快完成查估作業,表示他們根本還沒查估完。

許博任說,計畫書上明寫「地上物尚未查估完成」,計畫書提出時雖有預估金額、安置,但並非基於查估結果,未經查估,無法讓土徵審議委員有完整、正確的資訊,評估財務計畫與安置,土徵小組不是基於完全資訊,做出法定審查,此點有明顯瑕疵,民間將籌組律師團,進行撤銷土徵結論的訴訟。