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礦業法細說從頭:為什麼拖?為什麼急?

2019/11/25

焦點事件記者梁家瑋報導

圖片來源:地球公民基金會,攝影:蔡嘉陽。

【編按】2017年3月20號,鑒於《礦業法》修法在即,遊戲規則可能發生重大變化,立委提案要求經濟部凍審礦業權展限半年,不料,2年半過去,修法持續延宕,到了2019年9月,全台灣171個礦區中,已經有60個送出展限申請,目前凍審中。

依據《礦業法》第13條,礦業權展限准駁期間繼續有效,這些凍審中的礦,繼續開採不受影響,而《礦業法》草案,即將隨年底立委「屆期不連續」胎死腹中,屆時,經濟部再以沒有修法為由,繼續依根本難以駁回展限的舊法審查,那麼這些老舊礦區,都將解套,這是為什麼《礦業法》一定要修,以及環團心急的原因。

在這裡,我們特別回顧《礦業法》修法,從環團的期待、林全擔任行政院長時的「礦務局版」,到賴清德上任後的「行政院版」,以及這些年來立法院的轉折,讓大家一窺修法的種種。

「速修霸王礦業法」、「兌現民進黨政府礦業改革承諾」。

前情提要

「英德配」造勢,警方進入NGO辦公室,撤下要求《礦業法》些法的布條。〈 礦業法老不修 英德配造勢 警闖民團辦公室

11月17日,總統蔡英文於民進黨台北黨部舉行競舉總部成立大會,支持者耳中忽然傳來震耳欲聾的聲響,當支持者還在四處張望聲音來自哪裡,只見隔壁大樓忽然垂下「小英不修礦業法」七個大字,黑色布條在狂風中擺盪著;不久,警察進入民團辦公室,強制撤下布條,但「立即啟動礦業法修法」的聲響仍在風中持續搖曳著,久久不散。

事後,地球公民粉絲頁遭大量蔡英文支持者湧入,有人嗆說「難道想要韓國瑜當選嗎」、「想讓共產黨幫你們修吧」,也有人嗆環團要「好好理解修法脈絡」;那麼,從地球公民基金會的角度,又怎麼理解《礦業法》修法脈絡和過程呢?

礦業法重點:霸王條款、環評、原民諮商同意

修法倡議始於2017年,地球公民基金會花東山林組主任黃靖庭指出,基金會在2013年開始處理各礦場的爭議,蒐集個案後,發現有共通問題,也就是《礦業法》,2016年開始研究,在2017年推出修法版本(環團版);重點「在霸王條款」、「環評」、「原住民諮商同意權」,這三個部分,以及一些資訊公開等條文。

「霸王條款」指的是《礦業法》第31條第47條,第31條主要處理礦權的展限,當礦業公司取得得礦權到期前可申請展限,31條規定政府審理,原則是許可,特殊例外才能駁回,若駁回,可能還要補償業者的損失;47條則針對礦業公司與地主的糾紛,就算地主反對,礦業公司可提存地價或補償後,先行使用土地。

而「環評」和「原住民諮商同意」的爭議,都是來自於《環境影響評估法》及《原住民族基本法》制定,遠遠晚於《礦業法》。《礦業法》在1930年立法,國民政府遷來台後,礦業公司在1970年代後陸續取得礦權,但《環評法》1994才通過,過去已取得礦權的礦場都不需依《環評法》進行環評。而《原基法》更晚,2005年才通過實施,在那之前的礦場都不用落實《原基法》第21條的原民諮商同意權。

黃靖庭說,大部分礦場在《環評法》公告前就取得礦權,全台僅有20幾個礦業用地有環評。當時環團的邏輯是,「霸王條款」一定要刪掉,至於環評、原民諮商同意的問題,則應在舊礦場展限申請時處理。2017年,環團委託立委林淑芬、尤美女、高志鵬提出「環團版」,環評部分,則由環保署前副署長詹順貴修正《開發行為應實施環評認定標準》第11條,規定礦場在展限申請時須進行環評。

2018年4月,環保署修了《認定標準》,卻同時規定「施行日期由中央主關機關定之」,至今都未訂定施行日期,目前礦業展限仍不須環評;詹順貴說,當時經濟部礦務局已提出修法版本,討論時認為礦業展限環評應該配合《礦業法》修正,這樣法律規範較完整妥當,也不怕業者反撲。

從「礦務局版」到「行政院版」

2017年3月,「環團版」提出後,陸續發生的兩件大事,影響到《礦業法》修法進程,一個是亞泥展限二十年,另一個是導演齊柏林過世。

為了怕既有礦場在修法前搶先展限,導致修完的法要20年後才實質上路,立委蘇治芬提案要求修法前凍結展限審查,經濟部前部長李世光則承諾停審礦權半年,但事後立委們才發現亞泥在凍結前已光速通過展限案,此事後續引發喧然大波,環團亦推出反亞泥展限連署。到了2017年6月,導演齊柏林發生空拍意外喪生後,修法更引起社會關注,意外發生後,連署網站更是因多人湧入而一度當機。

這個時候,時任行政院長的林全指示,1週內了解亞泥展限核准程序並對外說明,且包括亞泥等未進行過環評的舊礦須補環評程序,待《礦業法》修法通過立刻啟動。礦務局很快推出了草案(以下稱「礦務局版」),並以修正動議進入立法院討論。

在「礦務局版」中,不僅霸王條款刪除、加入原民諮商同意,此外在環團原本的礦業改革藍圖中,舊礦場都是到要展限時才需重新進行環評程序,「礦務局版」要求兩公頃以上的礦場,平均生產量在5萬公噸以上的大礦,應補環境影響評估,5萬公噸以下小礦需提出因應對策;此外「礦務局版」也明訂,在法規修正過程中尚未通過展限的礦場,都適用新法。

不過,到了2017年9月,政院院長由林全換成賴清德,這條規劃好的路徑轉彎了;政院版《礦業法》修正(下稱「行政院版」)於12月出爐,環團驚覺「怎麼差這麼多」,更以「四大皆空」形容此版本。

「行政院版」可說是在「礦務局版」上,加上一堆「後門」。

如原民諮商同意部分,「行政院版」雖然仍有展限須踐行《原基法》第21條的相關規定,卻特別規定未取得同意僅須「停工1至3個月」,環團質疑,這是否代表業者可「問到同意為止」;霸王條款雖然看似刪除,但卻加入「但書」,黃靖庭說,「行政院版」第47條有「國家緊急危難或其他影響重大公益之情事」的「例外」,但怎麼樣算「影響重大公益情事」?

「行政院版」中,舊礦補環評程序仍存在,但開的「後門」是,若補環評審查有「對人民生命財產有重大不利之影響」等情事,且無替代方案,主管機關「得」廢止其礦業用地,也就是說,環評意見僅就「參考性質」,就算環評不過,礦場能不能繼續用還是完全要看主管機關礦務局。

至於「礦務局版」特別加入的「尚未通過展限的礦場適用新法」,同樣拿掉了, 到了2019年9月,全台灣171個礦業權中,已經有60個送出展限申請,目前凍審中。 也就是說,「就算」現在以「行政院版」通過,這些案子是否可適用新法,或是要到下次展限時才適用,恐怕會造成爭議。

蠻野心足生態協會的律師蔡雅瀅表示,若法律20年後才重新適用,非常不合理,不然大家花了這麼多的力氣,修法後這法卻近乎冷凍20年,大多數條文都不適用,那修這法的意義在哪裡?

立法院審查:被拖延的一年

「行政院版」送出後,立院重開審議,環團與林淑芬等立法委員不斷希望能尋求共識,但經濟部卻非常堅持「行政院版」,幾乎不肯退讓;林淑芬表示,行政部門在過程中不願意對話,看不出有想取得共識的企圖心,她甚至主動約行政部門,告訴行政單位哪些是環團跟立委們可以退讓的,希望對方回去討論後能取得共識,但對方就是帶回去,接著就沒有下文了。

隨著法案多次審議,一條一條法審過去了,雖然「資訊公開」等條文有共識,但「原民諮商同意」等爭議法條卻都是保留送協商。

2018年5月30日,法案出委員會的那一天,開會到討論「補環評」這一條時,現場經濟委員會僅剩5位委員,高志鵬發動突襲表決,以3票贊成 (高志鵬、周陳秀霞、高潞・以用贊成,廖國棟、孔文吉棄權),達成「委員會共識」,1公頃以上的所有老礦都要補環評,且環評不過礦務局須廢除礦業用地。

「礦務局版」和「行政院版」針對礦業用地面積大於2公頃、年產量5萬公噸以上大礦,要求「補環評」,這樣算起來,全國只有6個礦場,不過「委員會共識」將標準降到礦業面積大於1公頃時,變成有多達120個礦場都需要補環評,這個條文送出委員會,民進黨難以買單,增加了通過的困難度。

出委員會後,法案隨即在6月17日展開第一次黨團協商,但主持協商的召委廖國棟卻在此次會議突然提出,《礦業法》中的「原民諮商權」應該另立專章處理,無法說服他人後,他以「講不下去了」,表示將擇期辦理公聽會與考察,之後就足足拖了近一年,直到2019年5月才召開第二次協商。

黃靖庭批評,這加碼出來的專章不是廖國棟真正想要的,只是拿來拖延,廖國棟以要「辦考察」、「公聽會」為由,暫緩協商,但在這一年中這兩件事都沒發生,環團不斷拜會、希望他重啟協商,但就是不肯;黃靖庭指出,廖國棟就是讓法很難修過,他提出非常進步性的東西,然後拖到最後一刻,這樣他對財團、選民都能交代,又可以說支持修法、都是民進黨不做事。

年底大關,過不去一切歸零

在這被拖延的一年當中,時代力量黨團曾五度提出變更議程,若議案透過變更議程排入討論提案(二讀),又尚未達到共識,就會由立院院長蘇嘉全來召集協商;時代力量黨團主任陳惠敏表示,《礦業法》當時卡在廖國棟不召集協商、又不願意送蘇嘉全協商,黨團才透過變更議程的方式,希望能盡快處理,但這幾次的變更議程在院會都遭到否決。

到了5月,廖國棟連排三次協商,但前兩次協商仍在吵原住民專章是否必要,直到5月29日的第四次黨團協商,確定由蘇嘉全來協商;但此案在經濟部「沒有想達成共識」、廖國棟「技術性拖延」等各方的「通力合作」下,在這一屆立委任期結束,只剩下最後一個會期可以處理了,也就是在今年年底之前,由於立委「屆期不連續」,如果草案沒能通過,《礦業法》修法的這個漫長過程,就要歸零,終無所成了。