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新印度・百米深處的滄桑:撒多撒羅瓦大壩和世界銀行的故事

2019/03/26

焦點事件記者孫窮理

今年(2019)3月17號,台灣呼應314世界反水庫日,再度在新北市雙溪聚集(去年今年),表達反對雙溪及後續可能的新建水庫的心聲。除了持續關注在大工業開發下的台灣水資源問題外,《焦點事件》「帶路博弈計畫」今年特別鎖定印尼北蘇門答臘巴丹托魯(Batang Toru)水電廠,以及湄公河流域,作為出國採訪的行程規劃。

在這裡,我們將反水庫運動放進歷史與全球的框架下,做了一些整理和回顧。並嘗試著釐清我們的問題意識:我們看到了什麼?想要再看到什麼?這些工作,需要長時間的累積,希望大家支持我們一步一步地踏出去:定額捐款單筆捐款更多捐款方式

去年(2018)10月31號,高達182公尺,一舉超過中國的「中原大佛」 (128公尺),也遠高於美國自由女神像(46公尺),現今全球最高的「團結雕像( Statue of Unity )」,在印度總理莫迪 (Narendra Modi) 的主持下,正式落成。

俯視著撒多撒羅瓦大壩,巴特爾的「團結雕像」。(來源

偉大建設與國家的雄心

這座以印度首任總理尼赫魯(Jawaharlal Nehru)的副手巴特爾(Sardar Vallabhbhai Patel)形象塑造的雕像,俯視著納瑪達河(Narmada River) 上的撒多撒羅瓦大壩(Sardar Sarovar Dam)。在印度獨立的期間,巴特爾的強勢作風,使當時鬆散的數百個君侯國,團結成為一個統一的國家,因此有「鐵漢」、「印度的俾斯麥」稱號。

為什麼是巴特爾,而不是尼赫魯,或者甘地(Mahatma Gandhi)?在民族主義的旗幟下,還有著現實利益的鬥爭,為了要跟長期由尼赫魯家族掌握的國民大會黨(Indian National Congress)對抗,莫迪挑上了自己古吉拉特邦(Gujarat)的同鄉,與尼赫魯政見不合的巴特爾,將他推上神壇,成為對抗國大黨的神主牌。

「團結雕像」的落成,也代表著由莫迪所領導的執政黨印度人民黨(Bharatiya Janata Party)與國大黨之間,在下個(4)月即將展開的大選,進入了一個新的階段。以「同溫層」裡的共識取代社會全體的共識,在這個認同分裂的世界裡,說起來也不是新鮮的故事。

我們現在來聊聊巴特爾雕像所俯視著的撒多撒羅瓦大壩和「納瑪達計畫」。

與「團結雕像」一樣,大壩有著「超中趕美」的雄心,印度政府和媒體都強調其為「世界第二大水壩(參考)」,撒多撒羅瓦大壩主壩體長1,210公尺,壩高163公尺、總蓄水量9,500MCM(million cubic meter,百萬立方公尺)、有效蓄水量5,860MCM、發電裝置容量1,250MW,的確是不小,不過不管從哪一個數據看,跟「世界第二」都還是有一些距離的,只有報導指出,它的壩體使用的混凝土體積,僅次於美國的大古力(Grand Coulee Dam)水壩,不過詳情如何,該報導也沒有提出更多的數據佐證。

出國比賽是不是能拿冠軍,這種事常常是自己高興就好,也無需深究,不過,真正曾讓這座由尼赫魯在1961年就啟動,一直到2017年,蓋了56年的水壩,登上國際視聽,造成全球性影響的,是「反水庫」的運動。

反納瑪達計畫,全球串連

1980年代,「納瑪達計畫」包含了數千座水壩和數十座電廠,以及一條全球最大的人工運河;光撒多撒羅瓦大壩,就要造成12萬6千人遷離棲地,整個計劃估計有上千萬人將受到結構性的影響。這個計畫,向世界銀行(World Bank,WB)貸款,1985年5月10號,世銀與印度政府簽約,預計1986年開始執行。

就在這個時候,年僅30歲 ,原本只是到因為大壩興建而將淹沒村莊從事研究和組織工作的哈梅・帕卡(Medha Patkar) 結合了受威脅的居民,組成「納瑪達自救會(Narmada Bachao Andolan,NBA)」, 承繼甘地非暴力的「不合作」運動形式,展開了抗爭, 在國際NGO如「自然資源守護委員會(Natural Resources Defense Council,NRDC)」、「環境保衛基金會(Environmental Defense Fund,EDF)」…的協助下,反水庫運動劍指在全球貸款、推動大壩興建計畫的世銀。

事實上,在世銀的先遣調查中,社會學家麥克・賽尼亞(Micheal Cernea)及文化人類學者賽耶・史卡德(Thayer Scudder)就分別提出過報告,對納瑪達計劃將造成的環境及社會衝擊,有強烈的質疑,但始終為世銀祕書處漠視。

當時,不只是印度,全球反水庫運動從每一個受到威脅的村莊、部落展開,他們發現,許多造成生存威脅的水壩計畫,其資金都可指向世銀這一個源頭,1988年9月,在當時西德的柏林召開世銀年會時,國際環團也召開NGO論壇,以「國際開發金融機構(Multilateral Development Banks,MDBs)與政府開發援助(Official Development Assistance,ODA)改革運動」為主題,將矛頭直指世銀等國際開發金融機構的改革。

國際NGO的策略,是向世銀主要出資國的國會施壓,1989年10月24,美國國會就納瑪達案召開公聽會,帕卡也參與報告,不過世銀祕書處卻以沒有義務向單一出資國報告為由,拒絕與會,之後,美國眾議院科學、技術及太空委員會委員長去信世銀,要求中止納瑪達計劃。

同樣的過程,也發生在日本,除了是世銀的重要出資國外,日本對大壩的28億日元發電渦輪機的貸款,屬於關鍵技術,日本NGO推動市民運動,並與媒體工作者前往印度進行調查,1990年,納瑪達案的訊息大量曝光,引發對政府開發援助貸款的辯論,同樣在國會的壓力下,1990年6月,日本宣佈停止追加納瑪達案的政府開發援助貸款,並有二十多名日本國會議員聯名去信世銀,要求停止納瑪達案的貸款。

世銀的獨立調查團

就在國際的情勢鬆動的時候,1990年9月27號,在印度,再發動大規模的行動,多人遭到逮捕,12月,反納瑪達計劃的行動者展開「長征遊行」,帕卡宣佈無限期絕食,終於在1991年1月13日,絕食21天的行動中,世銀祕書處在幾名理事的施壓下,同意組成世銀歷史上第一個獨立調查委員會。

但調查委員會的組成,也是充滿各種角力,最後敲定由已經70高齡,曾經擔任過6屆美國眾議員、聯合國副祕書長的聯合國開發計劃署(United Nations Development Program,UNDP)總幹事布拉福・摩斯(Bradford Morse)擔任團長,而實際掌握調查工作的副團長,則是在NGO發動全球「一人一信」運動施壓下,擋住世銀祕書處的杯葛,由關注北美原住民的加拿大法官、法學者湯瑪斯・貝格(Thoms Berger)出任。

1992年6月18號,調查結果做成〈摩斯報告書〉,向世銀理事會提出,在祕書處的監視下,展開一段「諜對諜」的過程。

摩斯在報告的結論「報告與勸告」及「致世銀普雷斯頓(Lewis Thompson Preston)總裁的一封信」中明確提出應該終止納瑪達計劃的建議,但是在這之前,交給祕書處的報告,卻沒有這些內容,使得祕書處只看到一篇單純陳述事實的報告書。

6月18號上午,調查團忽然通知記者,在中午12:30分進場,把報告的結論發給記者,並要求記者在2點之前讀完,期間都不可以離開會場,或者跟外界連繫,2點之後,完整的〈摩斯報告書〉才同時在世人與世銀總裁的面前呈現出來。在記者會中,柏格表示,印度當局制定了違反「人權」及「文明標準」的遷移和安置措施。

〈摩斯報告書〉公開的當天,世銀總裁普雷斯頓就發表聲明,表示無意退出計劃。接著祕書處開始反制,1992年7月10號到24號,派出由職員帕梅拉・庫克斯(Pamela Cox)為首的祕書處組成的調查團到印度,再製作不公開的〈庫克斯報告書〉,反對〈摩斯報告書〉的結論,最後,祕書處將兩份報告彙整成〈納瑪達:下一步(Narmada:Next Steps)〉給理事會。

而就在1992年10月23日,世銀就納瑪達案召開理事會前,祕書處感受到了更大的壓力。

世銀內部的一份〈瓦彭漢斯報告書(The Wapenhans Report)〉直指「核可文化」的問題,即便在各項證據都顯示不應該核貸的情況下,祕書處仍會基於利益而核貸,在業績的壓力下,1970年代開始,造成世銀貸款的浮濫,這已經超出納瑪達計劃的個案,而直指祕書處的普遍性缺失。

納瑪達計畫,世銀貸款的終結

1992年9月25號,世銀總部所在地,向來立場保守的大報《華盛頓郵報》以社論嚴詞批判納瑪達計劃將對印度西部人民和生態系統,造成「大悲劇」。摩斯獨立調查團也對世銀理事會再製作〈納瑪達:下一步〉報告表達抗議,柏格認為此舉是「刻意忽視或曲解我們調查的結果」。

最後,在理事會上,祕書處提出3個選項,讓理事表決:「一、中止貸款,二、再進行調查,三、給予印度政府6個月猶豫期,再做決定」,這「3選項」是經過祕書處精心設計的,可以把較強烈及較溫和支持繼續貸款的理事集中在第3個選項上,理事的表決,依據各國的出資額計算權數,明確反對貸款的美國(18.40%)和日本(7.65%),反對方已經有了26.05%的「鐵票」,經過祕書處的設計後,選項一(反對方)以6國(43.59%)敗給全數將票投在「選項三」的贊成方,理事會還是通過了繼續貸款。

不過,戲劇性的變化,是在世銀給的6個月猶豫期過後,1993年3月30日,印度自行宣佈無法達到世銀的要求,婉拒了貸款,並會將尚未動支的貸款還給世銀。

為全球所熟知的納瑪達反水庫運動,大概也就到這裡了, 這是世銀撤除已經通過的開發計劃貸款的首例,也是從在地到全球NGO的一個重大勝利,1994年9月,全球2,000個NGO在印度原本在撒多撒羅瓦大壩計劃下,將被淹沒的馬尼貝里村(Manibeli)發表〈馬尼貝里宣言〉,向更多世銀貸款的水壩項目提出挑戰。

〈馬尼貝里宣言〉批判世銀在當時已貸款500億美元,在全球92個國家興建的500多座大壩,已迫使1,000萬人流離失所,在強制興建水壩的過程,對各種任意逮捕、毆打、強姦和平示威者的事件視若無睹。並指控世銀以秘密和不負責的方式,推動這些計劃,而不考慮符合環境及社會成本的其他方案。

1997年,再在巴西庫里替巴(Curitiba)聚會,也發表了〈庫里替巴宣言〉,除了確認〈馬尼貝里宣言〉的原則外,這些來自世界各國的小農、工人、漁民、原住民族…向世銀等國際信貸機構以及開發大壩的跨國資本、顧問公司宣戰,除了反水壩,也提出「拆壩」的訴求(參見:2002年世界水壩委員會〈公民指南〉簡體中文版,1999年美國河流組織等,〈成功拆壩紀事〉英文版,<公民指南>美濃愛鄉協進會有繁體中文的翻譯,〈成功拆壩紀事〉也有繁體中文節譯的紙本)。

持續的鬥爭

不過,在印度,事情未因世銀貸款的終結而終結,印度政府仍執意要繼續推動計劃,對在地的行動者來說,更艱難的抗爭還在後面,1993年4月,就在印度政府婉拒貸款之後,帕卡與與受害的農民,再度發動在因大壩興建而高漲的河水中自溺的抗爭行動,早在1991年,他們就組成「挽救或淹沒班(Samarpit Dal)」,在馬里貝尼最低的地方建了一棟房子,進行過這樣的抗爭,隨後遭到印度政府大規模的拘捕。

1990年代,由帕卡等人發動的自溺抗爭。

1993年6月,帕卡等人再絕食,要求印度政府重新檢討計劃,絕食14天後,獲得印度政府的承諾,但沒多久就跳票,直到1996年,撒多撒羅瓦大壩才在法院的判決下停工,不過,進入這個世紀之後,印度政府仍執意興建大壩,曾經是全球反水壩運動象徵之地的馬里貝尼,早已沉入80公尺深的水下。

1993年,位於56公尺高處的馬里貝尼遭到淹沒,1994年遷村後再淹沒,2008年,遷到90公尺高處的新村落還是被淹沒,村落遷到140公尺高處,大壩蓄滿之後,馬里貝尼仍然還是要再次遭到滅頂的命運(參考)。

2017年9月17號,莫迪在他自己67歲生日的時候,風光地為撒多撒羅瓦大壩舉行了啟用儀式,在儀式上,高唱2020年創造「新印度」的調子,而1993年,世銀的中止貸款,成為重要的賣點,莫迪特別感謝在世銀退出後,古吉特拉邦(Gujarat)的寺廟協助籌款,「你們的鬥爭使得印度成為一個國家」(參考)。

鬥爭?如果這是一場鬥爭,那麼是誰跟誰的鬥爭?在「團結的新印度」的政治修辭下,「新印度人」又是些什麼人呢?就在大壩竣工,這個光榮的同時,帕卡與大約30名婦女,在納瑪達河畔的Chota Barda村靜坐,一晃眼,32年過去了,帕卡已年過六旬,滿頭白髮。

2017年的哈梅・帕卡。(來源:Wikipia

從「華盛頓共識」到「北京共識」

「納瑪達計劃」的失敗,給予世銀帶來衝擊,1997年,將零散的避免環境與社會衝擊保障政策,匯總為「保障政策(safeguard policy)」,2016年,通過「環境暨社會框架(Environmental and Social Framework,ESF)」,2018年10月正式推出。

不過有一些問題,值得被提出討論,首先當然是它的效力問題,國際間類似的環境、勞工、人權、社會條款所在多有,但若沒有在地的組織與運動,要實踐起來,是非常困難的,何況要期待以開發、推動金融自由化、私有化為導向的機構去踐行這些它自己的內部規則,從納瑪達反水壩的例子,也可以看得出來,從在地到國際的行動,利用這些規則,作為槓桿,才有機會撐起運動的成果。否則,這些條款充其量也就是放在那裡,當作為世銀漂白的擺設。

而1990年代以來世銀的「改革」,雖然是受到國際性社會運動串連的影響,但從其啟動點,與1989年,世銀與國際貨幣基金(International Monetary Fund,IMF)美國財政部在華盛頓召開會議,利用各國的金融危機,推動一系列的縮減通貨膨脹、削減社會福利、金融及貿易自由化、國企私有化…等政策, 要求承貸國基於這些政策,進行「結構調整計劃(Structural Adjustment Programme,SAP)」的「華盛頓共識」在時間點上,是疊合的。

這些被批評為為全球資本整平場地的「新自由主義」政策,和「環境暨社會框架」同樣是以貸款為手段,要求承貸國進行某些政策上的改革,此種干涉,被認為具有霸權主義的色彩,這又可以高盛 (Goldman Sachs)高級投資顧問拉莫(Joshua Cooper Ramo)在2004年提出的「北京共識」作為對照。

與「華盛頓共識」不同,「北京共識」不是什麼有組織、有計畫的行動,而單純就是拉莫的一些觀察,拉莫認為,西方殖民主義到以投資、援助為手段,強迫第三世界國家接受西方的自由市場規則,而「北京共識」的精神則在協助第三世界國家經濟增長的同時,可以維持國家的自主性,不過,這種強調不干涉他國內政的政策,也被質疑支持獨裁、貪腐與侵害人權政權。

究竟「華盛頓共識」與「北京共識」的差異是什麼?或者它只不過又是高盛集團的一種公關話術?不從當地近身的觀察,是不容易看到些什麼的。

當中國的資金透過中國國家開發銀行、亞洲基礎建設開發銀行( Asian Infrastructure Investment Bank,AIIB),或者其他金融資本輸出,對第三世界國家放貸愈形重要,也造成一個現象,以水壩為例,在納瑪達稅壩案後,世銀對於水壩建設的放貸保守,造成許多國家的計畫無法進行,而來自中國的資金,卻讓許多計畫又重新活了起來,在全球水壩的建設上,中國已經佔有極重要的地位(參考),在區域政治、經濟的角力下,會呈現如何的一種競爭的關係?

這些問題,目前都還沒有答案。

探索的旅程,需要眾力支持

在去年(2018)第一次帶路博弈出國採訪計畫的報導裡,我們看到了印尼「沒有貧民窟的城市(Kota tanpa kumuh,KOTAKU)」,這個世銀和亞投行第一個合作貸款計畫,也看到了印尼組織者在貧民社區的工作,以及人權團體以世銀「環境暨社會框架」提出的質疑,我們希望從一次次的接觸中,慢慢找出一些線索。

台灣對於大壩的批判,起自1990年代的「美濃反水庫」運動,剛剛好接上全球反水庫運動的脈絡,也參與了全球的串聯(參考)。不過,與其它第三世界國家經驗難以對話的,是90年代後,台灣的大壩建設,經費並非來自國外的開發金融機構,而台灣在世銀、亞銀等機構內,影響力又遠不及美、日等國,在國內施壓,要求國會拒絕貸款的行動,也不容易做得起來。這就造成雖然主事者有心將反水壩的視野拉向國際,但在行動上,仍難形成有意義的連結。

從印度納瑪達計畫的案例來看,當世銀這一個支點消失之後,運動也從國際的視野上消失,運動仍得面對國內的情勢,無論是開發至上的思維、「現代化」的象徵,又或者是政權所需要的民族團結形象。而在進入這個世紀之後,新的資本大國崛起,2006年,中國三峽大壩完工,與當年拿著胡佛水壩(Hoover Dam)當作偉大建設樣板的美國一樣,也開始以貸款為手段,走向基礎建設輸出的老路…

面對這些複雜而又持續變動中的事情,我們能做的,也只有在我們微薄的力量下,開始關注在工業開發需求下,日益緊迫的台灣水資源問題,同時也嘗試著走出去,看見全球情勢的變化,與依舊在開發威脅下生存與鬥爭的人們,和歷史與世界接軌。

最近《焦點事件》關於台灣水資源的報導選:

焦點事件水資源系列

情義相挺 命運共同 雙溪匯流處 那些反水庫的人

展實力壓官員 反深井 美濃奪一勝

水利署的話能聽,屎也吃得


奈米製程搶水 台南高雄餵得飽台積電嗎?

把水擠向桃、竹 北部工業用水的大動員

ㄔ亍行過雙溪谷 國際同步 眾口一聲反水庫


今年(2019),我們設定「帶路博弈計畫」的目標,首先鎖定印尼北蘇門答臘,由中國資金支持的巴丹托魯(Batang Toru)水電廠項目(參考);接著接進入中南半島的湄公河流域,看看這條由中國掌握其上游瀾滄江的生命之源,目前距離滿足採訪所需,還有一段距離,而我們相信,集眾之力,是可以讓這些困難的工作,一點點積累成績出來的。

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