自辦市地重劃是什麼?有什麼問題?

「市地重劃」是為實施都市計畫,可以以公權力介入強制執行(《平均地權條例》第66條)的政策工具之一,母法是《平均地權條例》第56至67條,可由「政府辦理」、「人民申請政府優先辦理」,或由「政府獎勵人民自行辦理」;即可分為「公辦市地重劃」與「自辦市地重劃」,而「自辦市地重劃」的法源依據為《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》。

自辦市地重劃的程序

2017/7/27《重劃辦法》修法完成後,「自辦市地重劃」流程首先由部份(10分之3人數、10分之3面積以上,第8條)地主發起「籌備會」,勘選重劃範圍、辦理座談會說明重劃意旨(第11條)、研擬重劃會章程,並召開重劃會(成立)會員大會(第9條);重劃會成立後,經會員大會通過,送出重劃範圍予地方政府核定、徵得地主同意(第6條);地方政府受理申請後,通知地主及利害關係人,召開聽證會(第27條)(更細的流程,請參考這裡)。

「自辦市地重劃」有法院的強制執行做後盾,「多數決(2分之1面積、2分之1人數地主,所謂『雙2分之1』)」的邏輯,排除少數地主的意見,也屢屢造成「強拆」的事件,更遑論區內承租戶等無土地所有權者的居住權益;不過,爭議更多的,恐怕是這個過程中,「多數決」原則是否真的被實踐了?

所謂「多數決」,是在重劃會包含理、監事選舉在內的各項決議,都需要達到「雙2分之1」門檻,但實務上,許多表決透過「無記名」方式進行(參考),同時,整個過程有沒有機會讓所有地主及相關利害人充份掌握資訊並參與,顯得十分重要,在法定程序中,被批評的地方,包括資訊不透明、缺乏民眾參與機制、異議門檻過高且救濟困難、沒有安置計畫…等。

舊的《重劃辦法》賦與連「重劃會」都還未成立之前的「籌備會」過大的權力,這也是2016年7月29日〈釋字739號〉解釋的重點。當時《重劃辦法》第8條規定為「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數『或』七人以上發起成立籌備會」。大法官認為重劃範圍內有眾多地主,可以在只有7人就發起重劃計畫,影響其他地主權益甚鉅,而「籌備會」沒有「重劃總面積」與「地主總人數」比例規定發起的門檻,違反正當行政程序,宣告該條文違憲。

〈釋字739〉號解釋後的調整

此外,大法官也認為現行法律沒有要求主管機關在核定重劃範圍、重劃計畫的程序中,必須通知地主;也沒有要求主管機關舉辦聽證程序等,讓地主有充分的機會進行意見表達與論辯,也不符正當行政程序。最後,大法官認為申請核定「重劃範圍」、「重劃計畫」應屬於「重劃會」的職權,但現行法律卻規定由「籌備會」為之,違反法律保留原則。

2017年7月27,《重劃辦法》完成修法(草案對照表),將第8條發起重劃的門檻改為「10分之3面積及10分之3人數」的地主,可成立重劃籌備會。並且將原本第6條,在「籌備會」階段進行的「申請核定擬辦重劃範圍」,改到重劃會正式成立之後,同時新增第9-1條,在「籌備會」成立後、召開「重劃會」成立大會前,舉辦座談會,通知重劃範圍內的全體地主,在「重劃會」成立之後,才可進入「申請核定擬辦重劃範圍」的程序;此外也在地方政府核定重劃計劃前,加入「聽證會」程序,聽取地主及利害人意見,准駁必須附上理由。

回歸「多數決」能否保障居住權?

大法官的違憲宣告,基本上是在肯定「多數決」的邏輯下進行的,「自辦市地重劃」還存在的爭議包括重劃計畫中都設有最小重建面積,若市地重劃後配到的土地小於這個面積,就只能領取不高的補償金離開家園,在目前的法規下,只要有「多數決」,反對的地主便沒有不參與的權利,僅能就補償金額與重劃會協調,若協調不成,可要求地方政府進入「調處」,若地主仍不服調處結果,才可以對重劃會提出訴訟。

然而,訴訟也不見得能保障土地所有權人的權益,主要的原因在於自辦重劃相關的訴訟種類多,而各種訴訟的進度又不一,例如2012年,台中黎明自辦重劃案中的賴姓地主因不服重劃計劃要求其拆除原屋搬到另塊土地,對重劃會提起「配地無效」的訴訟,雖然一審勝訴,卻在二審尚未判決前,因重劃會另向法院申請強制拆除的訴訟先定讞,其住宅就在2016年4月先遭拆除。

目前,全台許多自辦重劃案都有反對的聲音,其中台中市是全台自辦重劃案最多的地區,共有14個單元,共1,394公頃的面積,台中各地反對自辦重劃的自救會組成「自辦重劃受害者聯盟」,質疑許多自辦重劃案根本是建商介入重劃會,圖利財團,主張應廢除自辦重劃制度。

2016/10/31 林靖豪初稿。
2018/8/20 孫窮理增修〈釋字739號〉解釋後修法情形。