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反送中・燃燒的香江》門戶地位:香港的鎧甲與枷鎖

2019/07/31

前接:〈反送中・燃燒的香江》政治拉扯:和北京角力的22年

焦點事件記者梁家瑋報導

香港做為資本進出門戶的地位,決定了今天它的宿命。(攝影:林靖豪)

反送中・燃燒的香江

「反送中・燃燒的香江」系列,希望從香港《逃犯條例》修法,接近香港社運、政治、經濟,以及中國資本發展的軌跡,從對香港的描寫中,觸及台港,乃至東亞與全球,所有人在大國博弈下的共同命運。

與「帶路博弈計畫」的想法有著一定聯繫,我們看到香港人既依附,又受壓迫於香港被命定的「經濟門戶」與「金融中心」角色,而如何超越「戰略位置」的考量,看到人的真實樣貌,與屬於他們的「發展」的可能,這也是我們面向國際新聞的核心關懷與方法。

寫這些,給台灣人看,也給香港人看,給所有關心的人看;依賴小額分散募款的非營利媒體,要做到這些「跨界」的工作非常困難,希望你能捐款(月定捐單筆捐款)幫助我們(募款目標)。

反《逃犯條例》修法抗爭持續近兩個月後,7月29日,中國國務院港澳辦首次就香港情勢召開記者會,再次強調「一國兩制」保持香港長期繁榮穩定的最佳制度安排,並發表針對香港局勢的三點意見。

有意思的是,在這三點意見中,除了一貫的「譴責少數份子的激進行為」、「支持特區政府依法行政」外,港澳辦更希望香港政府「盡快走出政治紛爭,集中精力發展經濟、改善民生」。

它是這麼說的,「特區政府和全社會都應該想方設法,採取更有效的舉措,推動經濟發展、民生改善,特別是幫助年輕人解決在住房和學業、就業、創業等方面遇到的實際困難,紓解他們的怨氣」。

將「憤怒」與「不平等」產生連結,表現出眼前北京以香港內部問題,而非「境外勢力」,或者「顏色革命」來定調香港的局勢,也因此不具有必須介入的急迫性,除了表現其相對溫和的態度外,這也有一定的洞見;那麼香港的社會不平等,源於何處呢?

讓我們從香港獨特的經濟地位談起。

港英殖民資本主義

香港的不平等,源於殖民體制下,它的任務編派,港英時期已造成極度不平等,而這個體制,對改革開放後的中國「有用」,北京當局於是承繼,並延續、深化在「一國兩制」的布局之下。我們就來談談香港的社會不平等。港英統治時期,英國將香港作為自由港,經濟上主要是尊重市場、自由放任,在殖民統治下,要求財政自給自足,社福預算也須屈就於經濟考量。

在1958前,港府預算都要給英國殖民地部審查,1958後雖財政獨立,仍須奉行審慎的財政政策;在經濟發展下,社會服務才有發展空間,港府的白皮書總是會加上一段,只有在財政容許,發展計劃才按照原定時間表,基本上一旦財政下滑,社福計畫就暫緩實施,甚至取消。

「審慎財政政策」、「以經濟為優先的社福政策」,在回歸後,可說是完全承繼港英時期;中國1978改革開放以來,香港是非常重要的資金來源,也是外國進入中國的窗口,之後,大量製造業北遷到珠三角,香港逐步轉為服務業為主、確立金融中心地位,香港與珠三角也成為「前店後廠」的分工格局。

中華經濟研究院第一研究所助理研究員王國臣說,此時的香港也仍是中國資金的主要來源,因為香港比較有國際貿易經驗,外國不了解中國、不敢貿然進去,都會在香港先成立公司、吸收資金,再轉投資進入中國。

對當時的北京來說,「回歸」是個棘手的問題,既想維持香港的繁榮,使其繼續為中國所用,但又不得不回收,納入中國的統治下,就如鄧小平當時所說的,「再簽一個不平等條約,我們就都變成李鴻章,任何一個政府都會垮台」;最後想出的辦法,就是「一國兩制」,透過《基本法》的設計,使香港繼續保持可供中國利用的資本主義制度。

香港是一座繁華而鬱悶的城市,在這兩種風景之間,又存在著千絲萬縷的羈絆。(攝影:林靖豪)

《基本法》的設立與資本的優先性

從中英談判開始,北京就鎖定香港資本家作為其談判、過渡和移交後的本地合作夥伴。

北京大學政府管理學院副教授張健在2015年的《香港社會政治覺醒的動因》一文中指出,作為陌生統治者,爭取本地上層菁英,可最大程度減少主權移交後對社會經濟帶來的不確定性,此外,在確定以經濟建設為中心的路線後,香港對北京的重要性,從對外聯絡的秘密管道,變成全方位改革開放的重要門戶,而在這過程中,香港資產階級的作用顯然更不可或缺。

張健指出,對以李嘉誠為代表的香港富商來說,只要自身需求能得到權力保障,這種權力來自倫敦或北京沒太大差別,而作為回報,北京揀選的香港《基本法》起草委員會的本港委員,多數富可敵國,這保證資本的聲音在13年過渡期(1984-1997)能凌駕香港社會的其他階層。

在北京高層與香港工商界的合力之下,《基本法》鉅細彌遺的描述工商界的權利和自由,承諾最自由放任的資本主義制度、最保守的財政預算制度,然後只含糊的提及市民有社會服務的權利;在《基本法》的159條條文中,34條是在鞏固自由放任政策,以及金融和商業架構。

與經濟條文相比,社會權利模糊的多,就算用最寬鬆標準來看,《基本法》也只有7條關於社會服務,3條提到工人權利;《基本法》的設計,可說是在確保政府不會妨礙到商界牟利。

而在這種制度設計下,小政府、低社福、低稅收成了香港的基本架構,《基本法》不僅嚴格限制政府需要量入為出、避免赤字,規定政府施行低稅政策,也限制立法機關權力,讓立法會無法督促政府推行福利政策;1997之後,港府未能提供足夠的社會福利,就算一開始提出些看似極具野心的計劃,每當經濟衰退,政府就開始緊縮、縮小公營機構規模,將服務成本轉嫁給病人、窮學生、市民。

香港不平等以及「讓位」的社福

香港歷年基尼係數

香港的基尼係數

 

數據來源: 香港政府統計處

在港英時代的最後十年,香港社會的不平等急遽加大,我們可以用代表社會不平等的基尼係數(Gini coefficient)來看,基尼係數是義大利學者科拉多·基尼提出,用以判斷年收入分配公平程度,此數值介於0跟1中間,0代表絕對平等,1代表絕對不平等,歐洲已開發國家多介於0.24到0.36之間,美國則較高,2007年是0.45,2013年為0.49。

至於香港的數值則是在1986至1996之間快速攀升,從0.453升至0.518,在回歸之後,此數值仍持續增加,不過幅度趨緩,根據香港樂施會在2017年出版的《香港不平等報告》指出,香港基尼系數於2016年已達0.539,情況比其他發展經濟體惡劣許多(新加坡0.417、 美國0.411、 英國0.358)。

樂施會亦指出,香港最富裕一成和最貧困一成的月入差距,在2016年達到44倍,貧窮家庭數目則高達53萬,其中30多萬戶是在職貧窮,總貧窮人口超過130萬人。在此同時,全港前21位超級富豪的資產相當於港府能動用的財政儲備(1.83億港元),但他們要繳的利得稅只有16.5%,低於OECD國家和G20的平均稅率(24.2%及28%)。

雖然情況非常惡劣,《基本法》卻限制了政府的理財哲學,1997以來的香港特首雖然理念有別,但不管是董建華的「儒家治理」、曾蔭權的「大市場小政府」、梁振英的「適度有為」,都是透過不同程度的論述包裝財政保守主義,並透過低估收入、誇大支出,在量入為出原則下,壓低社會褔利開支的增長,就算一開始提出什麼社福大計,只要碰到香港經濟挫折,這些計畫不是大幅縮減,就是取消了。

事實上,香港政府已用70%的財政支付社會服務,但就算比例這麼高,仍無法滿足在住房、醫療、教育、社會保障的需求,原因是稅率偏低,僅有16.5%,且主要靠金融、地產,兩行業大起大落,造成政府稅收不穩定。此外,港府財政司卻是多年來低估收入、高估支出,又用應付全球經濟風險為名,無目標無限制的累積財富儲備。

實際上從1997至2017年,除了1997年到2003年,這前6年和2008年,每年香港政府財政都是有盈餘的,財政儲備到2017年累積超過9,600億港元。有學術研究指出,香港在21世紀初的社會服務開支,比世界上其他發達經濟體落後40年,如2011年的社福開支,只到OECD成員國1960年的水平;接下來我們以房屋政策為例,看看港英時期到特區政府的轉變。

香港,最貧窮的富有。(攝影:林靖豪)

「消失」的公屋政策

香港公共房屋政策始於1950年代,1945年香港結束日本佔領時期時人口只有60萬,因國共內戰,短短十年間就有近兩百萬人湧入,他們無處可去,大多數人在山邊搭寮屋棲身;1953年聖誕夜九龍石峽尾寮屋大火,約五萬人一夕間失去家園,港府開始興建徙置大廈供災民居住。1954年到1973年的20年間,共建成500多棟,供低收入家庭申請,但這些大樓品質多半非常低劣.遠落後於當時香港的生活水平。

1973年,時任總督的麥理浩(Crawford Murray MacLehose)推出「十年建屋計劃」,目標是10年內提供低收入戶180萬戶公屋,隨著大型公屋的興建,香港數個新市鎮亦發展起來。雖然「建屋計劃」成績卓越,但因針對的是低收入者,「條件不足以住公屋、又沒錢購屋」的夾心階層仍無處可去。

1976年港英政府再推出「居者有其屋(簡稱居屋)計劃」、1978年推出「私人機構參與居屋計劃」,居屋通常以免地價、低於市價3成到5成的價格賣給符合條件的居民。根據英國解密檔案,當時麥理浩於1970年代起進行一連串的改革、建設工程,是為了讓英國政府創造與中國談判香港前途時的籌碼,計劃在最短時間內,將香港各方面發展盡量遠高於中國、突出其優勢,從而影響中國政府在處理香港問題的態度與政策。

雖然麥理浩與港英「別有居心」,但當時的政策確實對香港影響深遠,後續總督亦延續麥理浩的房屋政策,1997時,公屋計劃為86.6萬戶家庭提供安全而可負擔的房屋,佔總家庭總數45%,自置居所比例則為50%左右。

1997年後,董建華剛上台時想效法港英時期的政策,承諾一年新增8萬5千個住宅單元,但隨即碰到亞洲金融風暴,房屋成交量與房價大幅下跌,在地產商的壓力下,房屋計劃急踩煞車,以減輕土地價格下跌壓力、恢復市民及投資者對房地產市場的信心。

之後每一任特首,公屋都不是他們的首要目標,曾蔭權宣稱公屋計劃將對私人樓宇帶來不公平競爭,梁振英、林鄭月娥則強調「中產階級置產率」的重要性;而在此同時,香港房市「扶搖直上」,根據美國不動產公司世邦魏理仕今年(2019)4月的一份報告,香港平均房價為120萬美元,世界第一。

香港的公屋,房屋上紅色的標誌為推動公屋的香港非營利組織房屋協會。(攝影:林靖豪)

中國的崛起與利用價值漸失的香港

在香港困守在「小政府資本主義」、「高度不平等」的同時,中國一邊利用著香港,一邊崛起了,到現在,香港對北京來說的「特殊地位」卻在漸漸消失。

對過去的中國來說,香港是中國對外的重要門戶,改革開放前,是國際通往中國的樞紐,想往外走時,則變成邁向國際化的窗口;立法會前議員梁國雄說,中國剛加入WTO的時候.在全球資本主義佔的份額不高,作為世界工廠、出口廉價商品,香港對它來說,就是通向世界金融市場的唯一窗口,2008年金融海嘯後,中國開始往外走,將央企、國企、私人企業放到香港,吃了港資、外資,再走出去到全世界。

但到了近幾年,狀況又不一樣了,在已經走出去後,越來越不需要香港這樣的角色;王國臣說,2011、2012年時,所有政策都要從香港,再到全世界。但這幾年發生變化,在2012年,中國想的是香港做離岸人民幣中心,但到了2018年,與英國開始「滬(上海)倫(倫敦)通」,用倫敦做離岸人民幣中心,某些條件上還贏過香港,此外中國跟英國、歐洲很多都有簽訂銀行清算協議,香港能做的,在這些國家也能做。

雖然香港的金融條件仍比上海、深圳開放,在中國其他地方賣匯都要申請表、超過一定金額要審查,錢無法自由進出;王國臣認為,香港完全開放,短期的可以在香港賣空賣空,但在上海、深圳就沒辦法,所以短期的就不會選在那裡,但北京現在想要的,也不再只是短期的投資,而將投資時間放長,香港的重要性也就下降。

當然,香港也不是毫無用途,比如說中資可以透過港資漂白,或因香港特殊關稅區地位,透過香港取得關鍵技術;香港工運研究者區龍宇說,有時中資需要用香港自己公司做白手套,如華為副董事長孟晚舟在加拿大被抓,理由是她做老闆的香港公司賣電子產品給伊朗;他說,美國政府容許美國公司出口香港高技術產品,但這些科技不能到中國,所以中國可能透過先到香港再轉手的方式,取得美國高科技技術。

但香港在類似事情的角色也不復過去這麼重要,香港已從「唯一的選擇」,變成「選項之一」,王國臣說,雖然中國可透過香港漂白、取得技術,但其他管道也能達到類似效果,想要漂白,設在開曼群島不是漂得更白?如取得技術,現在可透過越南,這也是最近美國總統川普盯上越南的原因。

香港的鎧甲和枷鎖

在香港失去門戶的地位後,不再是「世界的香港」,而是「中國城市香港」,與廣州、深圳將沒什麼不同。

體現在「粵港澳大灣區」計畫裡,2017年3月,中國國務院總理李克強於第十二屆全國人大五次會議上提出,推動港澳地區深化合作,研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃,預計將廣州、深圳、香港、澳門等十多個城市互補優勢、共同發展;今年2月,國務院發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,目標是在2035年將大灣區建成各有分工的城市群,澳門著重發展旅遊休閒中心,香港則扮演金融、航運、貿易的重要角色。

王國臣說,大灣區計劃,就是要香港變成中國一部分,計劃實施後,接下來碰到最明顯的,像是網路問題,將來大灣區網路互相連通,未來連接後,北京會允許這個網路破口嗎? 或者香港也會被封閉在長城之內? 如果是這樣,它還能像現在一樣當國際金融中心嗎?

在這裡,我們看到了在政治上逐漸地被拉扯進中國之外,更加讓香港人感到深刻而無力的,是在經濟上日漸被中國所吸收,失去昔日的地位,從這次「反送中」運動,到目前為止,北京方面採取相對溫和的態度,也與今天的香港仍保有「門戶」地位有關:現在的中國還不想失去這樣的香港,問題是香港又還能保持這個樣子多久?

而更讓人感到困惑難解的問題,可能還是,香港這個獨特的經濟地位,是現在香港人得以維持恐怖平衡,於夾縫中尚能保持一絲氣息的依靠,但它卻同時也是造成香港社會不平等,在生活上痛苦與壓迫的來源。今天香港人渴望的「政治自主」,或許是一條讓香港人得以擺脫被決定宿命的道路,但卻又並非如此必然。

香港,面對未來。(攝影:林靖豪)

後接:〈反送中・燃燒的香江》基礎建設:港珠連結與新的戰場