守不住米防線,不要談TPP

2015/10/17

焦點事件記者孫窮理

10月5號,跨太平洋夥伴關係(Trans-Pacific Partnership,TPP)終於克服各國在農業問題上的歧見,於美國亞特蘭大達成協議。這一個進展,也使得預計在第二輪提出申請的台灣入會,聽到了樓梯響。在TPP十二國中,美、澳、紐等農業大國,希望打開市場,傾銷農產品,而作為重要市場的日本,也就受到首當其衝的壓力。在農業上,台日有許多相近的地方,日本現在面對的,也會是台灣未來會面對的,在這裡,我們從稻米議題來談談未來台灣面對TPP會碰上什麼事。 

10月6日,TTP達成協議後第二天,美國總統歐巴馬在美國農業部會見商界人士,討論TPP相關問題,在他左手邊的,是美國影響力最大的農業壓力團體「美國農業事物聯合會(American Farm Bureau Federation,AFB)」的主席Bob Stallman 。(圖片來源:Getty Image,圖說:孫窮理)
你知道嗎?
什麼是跨太平洋夥伴關係(TPP)
什麼是跨太平洋夥伴關係(TPP)

TPP為美國主導的跨太平洋自由貿易協定,參加國家還包澳洲、紐西蘭、日本、加拿大、墨西哥、智利、秘魯、新加坡、越南、馬來西亞、汶萊,共12國;在經濟上,TPP接續WTO未完成的為跨國資本整平場地任務,深入調整締約國國內的法律規範,在農業、智財權…等議題上,反映美國進一步傾銷其農工產品的企圖;且TPP與美國「重返亞洲」的政治與軍事戰略結合,為一後WTO時代,建立區域經濟集團化的機制。

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TPP與日本農業
TPP與日本農業
日本於TPP談判中,未依美方原本要求取消「關稅配額」制,條件為增加美國「特別貿易配額」7萬噸、澳洲0.84萬噸,並需要以SBS「買賣同時招標」方式進口,已確保進入食米市場。乳製品對美澳配額也增加,牛豬肉關稅大幅下修。為因應加入TPP衝擊,安倍晉三將於2018年完全廢除保持米價的「減反(休耕)制度」,集中進行大面積耕作、鼓勵農企業,並希望增加農業出口,預計到2020年,將出口量倍增至1兆日元。
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TPP,日本談得如何?

從外觀上看,日本在TPP的談判上,似乎守得還不錯,在稻米議題,同意給與美國7萬公噸的「特別關稅配額」,這澳洲也有,是美國的12%,也就是0.84萬公噸,合計7.84萬公噸,與1995年日本入會承諾,至今配額內的77萬公噸比起來,好像是增加了10%的量,並不是太多(相關報導:JP TimesThe Japan Agri News)。

美國一開口,談得本來是取消關稅配額制,回歸完全的自由市場,早在2011年,日本農林水產省就估計過,要是這樣的話,原本8.5兆日元的農業生產額,將對半砍,減少4.1兆日元,糧食自給率由40%暴跌至14%,而農業的防洪、涵養水源的這些間接利益,也將損失達3.7兆日元(來源)。

沒錯,事情沒有那麼糟糕,不過也不是表面上的「增加10%進口量」那麼簡單,這個需要解釋一下。

首先從「關稅配額制」說起,相對「關稅配額」的另一個制度,可能是「限量進口」,對某個商品,設定一定的量,一年進口多少,多了就不准進,這是「限量進口」;而「關稅配額」則是設定高低兩個關稅額度,在配額之內的適用低關稅,配額之外的,還是可以進口,不過要適用高關稅,拿日本稻米的例子說,總配額是一年77萬公噸,在這個範圍內關稅是0%,在此之外,則為778%。

關稅,是最典型具「調整性質」的稅目,這個意思是說,一個國家課關稅,主要目的不在增加政府稅收,而在市場的調整,讓國外廉價的商品,繳過關稅後,成本拉高,就不至於廉價傾銷,把本土的同類商品給打垮,所以配額外的關稅為什麼那麼高,就是計算過國外米的價格後,設定它如果要進日本,怎麼都會比日本的米還貴,而配額內,就是一個國家准許進口的量。

那麼配額是怎麼算的?日本實施稻米的關稅配額制,是1995年WTO成立時的承諾,配額是談出來的,其思考邏輯,經常是「一國之內某商品消費量的比例」,日本談出來的結果,是1986到1988這三年,其國內消費量1千1百萬公噸的7%,算出來就是77萬公噸,在這個總配額下面,各國還有各國的配額,美國的配額,是77萬公噸的一半,也就差不多是38.5萬公噸。從美國的角度看,本來取消關稅配額拿不到,轉而開價要增加17萬5千公噸配額,現在7萬公噸也可以,費那麼大周章就拿這麼少?

要處理這個問題,就碰觸到TPP在全球資本主義發展的這個階段所要面對的問題:WTO時代,已經差不多把各國的城門都打開了,現在的重點已經不是「叩關」,算關稅多少、配額多少的問題,而是既然城門已經打開,要直接進城巷戰了。

在TPP地圖前,面向北美洲俯首的日本首相安倍晉三(圖片來源:Getty Image,圖說:孫窮理)。

自由貿易巷戰

日本進口的米去了哪裡?這才是美國關心的問題,這些年下來,一年77萬噸的進口量,只有10萬噸是真正進到了食米的市場,上了餐桌(table market)的,其他的,日本拿去加工,做成米製品,我賣米給你,你拿去加工,做成Sake(清酒),還可以賣回來給我,怎麼會這樣?

全球商品流通,除了賣東西賺錢之外,還有一個重要的目的:搶佔市場。雖然是以「自由競爭」為名,削價砍殺的結果,就是消滅對手,達到壟斷的目的,美國米進日本,除了是商品,還是武器,這樣一來,變成「草船借箭」,美國這個冤大頭是肯定不當的。對這種情形,美國貿易代表署話說得直白(2006貿易障礙報告,日本篇):

Currently, Japan's complex import system for rice makes it impossible to ensure price stability and a stable year-round supply of U.S. rice. Because the majority of U.S. rice imports sit in warehouses, importers of U.S. rice are denied the opportunity to establish direct relationships with Japanese consumers.

日本那個複雜的要死的進口米系統,讓我們美得冒泡的美國米呆坐在黑暗的倉庫裡,而沒有辦法和日本人民建立真摯的友誼(喔,我沒有照翻,不過意思就差不多是這樣了)。這個複雜到要死的系統是什麼呢?那就是不透明的「SBS招標機制」。

SBS(Simultaneous Buying and Selling Tender System)「買賣同時招標」,進口商向原本要進口的機關(日本的農林水產省、台灣的農糧署)投標,得標之後,在履約期限內,自己去國外把米買回來,再交給盤商,進入國內販售,這比起一般的投標,進口機關先把米買進來,進了公倉再標售,省了一些手續,重要的是美國米不用再進到那個「黑暗的倉庫」裡,而可以直接向日本人民伸出友誼的手、上得了餐桌了。

而這一次美、澳得到的那7.84萬噸「特別關稅配額」,說清楚了,是「SBS限定」,一定得用這種方式標售,不可以給你草船借箭。至於日本SBS機制的不透明,農林水產省黑箱作業,這個帳由來已久,我們再來慢慢算。

這就是「巷戰」,本來給你配額,我跟你買,你管我用什麼方式標售,這已經是我國內的程序了,但是,美國米上不了餐桌,就剛好是卡在這種程序上,TPP時代,面對的問題,就是這樣,進口國國內的法律、程序、制度、行為的調整,而不再是開不開門,配額多少,這樣的問題了,不了解這一點,是不可能認清這個時代,貿易戰爭的內涵的。

守不住的公倉

我想拉回台灣來接著談,就從「SBS標售」開始吧,美國貿易代表署對台灣採取SBS標售的制度也有意見,日本的「黑箱」是什麼不清楚,台灣的作法就粗魯了些:在SBS標售標到美國米的糧商得標之後,就沒下文,人落跑了,結果是本來要進口的沒有進口,在2007和2008兩年,造成台灣答應美國進口的配額因此沒有達到。

欸,現在是怎樣?到底是這個不肖糧商得了標,又覺得價錢太貴反悔了,還是這傢伙根本是你你你中華民國農糧署排的暗樁,故意要少買我的米?這種事情,當然會被貿易代表署當作「貿易障礙」,第一,要求對不履約採購的糧商加重罰則,第二,少買的米你得給我補回去(相關報導)。

在SBS上面拉扯,重點是背後的那座「黑暗的倉庫」:公倉。

先建立一點基礎的數字認識,台灣目前一年米的國內消費量大概是120多萬公噸(參考,這個資料是依據美國農業部的數據),2002年之後,台灣加入WTO入會總關稅配額的承諾是14萬4,720公噸,美國的配額是6萬4,634公噸(也參考這裡的數據),公倉的用途,本來是戰備存糧,或者調整市場之用,根據這樣的需求計算,農委會訂出安全存量是40萬公噸,而現在公倉存量是多少呢?拿去年(2014)年3月,農委會在立法院報告的數據來說,是85萬3,810公噸(農委會報告)。

怎麼這麼多?因為公倉早已超過了它本來的目的,造成爆滿的原因有兩個,一個,是農委會的保價收購,再來,就是用來存放政府買進來的進口米,在14萬多公噸的進口米裡,有65%是政府進的,35%是糧商直接進的。根據這則報導,農糧署糧食收購科說,進口的6萬4千多公噸美國米,與台灣米的口味較相近(所以衝擊也比較大),其中有一半是進了公倉。

進去之後,會怎麼出來呢?根據農委會前年(2013)的報告,公糧標售最多的是飼料用米,其次是標售糧、釀酒糧、專倉銷售糧、學校午餐食米、米製品加工原料,然後就是軍糧、法務糧(監獄)…最後還有國內外援助糧等等。可以看到,雖然比起日本的77萬公噸進口米中的67萬公噸遠遠地少,但是,還是有相當數量的進口美國米,是沒有進入食米市場裡的。

144,720,米防線無退路

美國不想讓他的米呆坐在黑暗的倉庫裡,最後上不了餐桌,而台灣(日本)政府要的剛剛好相反,就是不想讓這些廉價而口味相近的米進入到國內的食米市場,衝擊到米價,一旦米價暴跌,跟著就是農民無法生存,農業破產,這個時候,關稅配額是多少,就不那麼重要了,因為你不想進都不行,國內已經沒有生產的能力了。這是為什麼美國急切地要讓他的米上餐桌,而台灣如此戒慎恐懼的原因,這是一個零和的遊戲。

了解到這一層之後,就可以知道,現在的問題已經不只是配額多寡的問題,即便是配額不增加,外國米源源不絕一年年進來,以公倉已經存了一倍多安全存量的狀況看,早已經不可能這樣無限度地增加下去了,公倉的米,就像漫過提防頂部的河水,不需要再下暴雨,提防都已經快要潰決,潰提的結果,就是台灣農業的崩潰。

台灣加入WTO,總關稅配額144,720這個數字,是依據1990到1992這三年國內總消費量平均數字,用8%算出來的,二十多年過去了,台灣米食習慣衰退的情形比起日本要嚴重(這可能也與反對稻米進口的力道有關),尤其是1990年代,到加入WTO後幾年,較之1980年代,平均每人米消費,差不多掉了一半,雖然總人口數有增加,但是米的總消費量已經跌掉了四分之一(16萬多到12萬多),分母變小,144,720已經不再是8%,早超過了10%。如果現在的消費量重算一次8%,大概只有10萬公噸左右,不會是14萬公噸的。

不過,這不是美國的邏輯,144,720是他攻下的戰線,只有進,沒有退。

於是,我想將此稱為一條退無可退的「米防線」,應該是恰當的。

從日本經驗裡,我們看到起手式是「廢除關稅配額制」,接著是「增加關稅配額」,然後是對一切讓美國米上不了餐桌措施的施壓,攻勢是有其層次、有其順序。「米防線」應該如此被定義,它不僅僅是關稅配額制絕不可廢,「144,720」一粒也不能讓,也包括了挽救潰提的保護措施不能因為美方的壓力而有所退卻,否則台灣農業去此一步,即無死所。

讓人擔憂的未來,TPP

讓人憂心的,是無論如何評價此次日本政府的談判表現,台灣是絕無日本的籌碼的,作為美國「重返亞洲」的關鍵盟邦,作為TPP十二國中,除美國外最大的經濟體,其舉足之輕重,足以使TPP破局,民主黨歐巴馬政府面臨下野前必須完成的成績,種種條件,台灣都沒有,台灣有的,是與日、韓等亞洲國家類似的文化與經濟結構,剛剛好作為美國想要突破,以繼續向其他國家施壓的試點,從這個角度看,一國糧食安全底限,已經不只是該國的問題,而且應該是一個國際的連帶。

現在假設,台灣要參加TPP第二輪的談判,那大概是將來一、兩年的事情,所以這些話得對民進黨說了(對,國民黨選不上了),在TPP迫近的時刻,又將輪回帶領台灣加入WTO的政黨執政,過去幾年,無止盡的開發,踩在農業傾頹的廢墟上跳躍舞蹈。粗殘徵收、毀鄉滅農,人民的憤怒,使國民黨政權遭到唾棄,但是,如果因為「米防線」失守,造成農業崩毀,對農地流失抗爭,的意義又哪裡?

不管加入TPP有多大的「利」(是誰的利?是什麼利?這可得好好地再來談),光是「米防線」失守,這個巨大無比的「弊」,就早已經是反對加入TPP的充分理由了,所以,在這裡,得對未來的執政者說,「守不住米防線,不要談TPP」,而這個未來的執政者聽不聽得到,其實也沒那麼重要,重要的是,此刻正面臨重大抉擇的台灣社會要聽到。

守不住米防線,不要談TPP。