文資保存的「逃逸路線」:看岌岌可危的糖鐵西港線

2017/10/03

焦點事件記者孫窮理報導

在地方政府「開發」的威脅下,文化資產保存倍受考驗。

9月27日,屏東縣恆春張家古厝外的「百年竹塹」遭到包商強行拆除,就在同一天,台南市文化局現勘西港台糖鐵路西港旗站,之後將決定是否「列冊追蹤」,目前命運未卜,但恐怕凶多吉少。

「不要吵,去報警」,警察來了卻不作為

你知道嗎?
除文資議題外,張家百年竹塹也突顯「自辦市地重劃」中,「重劃會」無限上綱的權力,請參閱〈自辦市地重劃是什麼?有什麼問題?

所謂「竹塹」,指的是早年房屋週邊種植密集莿竹的防禦工事,2013年,張家古厝被劃入自辦市地重劃的範圍,張家的張洧齊提出多次異議,2015年,將古厝向屏東縣政府文化處提報文化資產,2016年6月,古厝本體登錄「歷史建築」,但登錄範圍不包括竹塹的部份。

張家古厝外圍的百年竹塹被破壞前(上)後(下)的比照(照片:張洧齊提供)。

張洧齊於是再對竹塹等部份再提報「文化景觀」,今(2017)年8月3日,屏東縣文資處到場現勘,9月11日,屏東縣文化資產審議委員會決議「不登錄」。

張洧齊說,27號上午,包商到場進行拆除,當時他尚未收到縣府「不登錄」的函文,他告知包商,他是地上物所有權人,不同意他們拆除,但包商只說了一句「不要吵、去報警」之後,繼續動作,報警之後,警察看過包商的公文後,對張洧齊說,竹塹並非文資。

先不管文資身份,雖然竹塹所在的土地,已經被劃為市地重劃範圍,但當天並非由法院「強制執行」的狀況,而且,由於當天他還沒有收到縣府「不登錄」的函文通知,依據《文化景觀登錄及廢止審查辦法第3條,「通知」之前,竹塹仍有「暫定文資」的身份;張洧齊說,已經向警察表明立場,但警察仍然沒有阻止包商的動作,「百年竹塹」很快地夷為平地。

西港糖鐵三次提報

曾經與張家並肩抗爭,現在也面臨立即威脅的,是台南台糖鐵路西港旗站。

政治人物將西港外環道視為「政績」,圖為前市長賴清德力挺、積極部署下一屆市長選舉的副市長顏純左於台南市各地派發的便條紙,在「開發」與「古蹟保護」同時扮演球員兼裁判的市政府,能夠如何執行《文資法》所賦予的任務,或者只是將它視為擋路的石頭,想方設法繞開,從糖鐵西港旗站的例子,我們可以窺見一二。(攝影:孫窮理)

「西港外環道路」,是中央補助的「(民)104-107年生活圈道路」計畫中,台南市政府爭取2.61億,預計將西港大橋以北,台19甲線長度1.85公里的道路拓寬,除了週邊居民土地要被徵收外,直接影響的,便是與台19甲線平行的糖鐵「西港線」,以及「西港旗站」;2017年4月12號,在內政部歷經4次土地徵收審議後通過。

「西港外環道」牽涉到道路開發的適當性、農地徵收、都市發展、樹木及古蹟保護…等非常多的議題;居民組成「反西港外環道不當開闢自救會」,抗爭兩年多,帶動外界的關注,而糖鐵遺跡的保留,則是近期自救會從自力查踏、挖掘中,發掘出的議題,到目前為止,總共提出了三次文資的提報:

首先是針對「總爺糖廠西港線」提報為「文化景觀」,7月27日、8月25日會堪,決定「不列冊追蹤」,使得這一次的文資提報,連文資審議委員會都進不去,接著,自救會再就「西港旗站」等建物,提報「古蹟」,9月27日,文化局再前往現勘。

此外,在經過與更多文史學者討論後,自救會目前更針對「西港線」所屬的「糖鐵南北線」,向所在各縣市提報「文化景觀」;由於「糖鐵南北線」跨越多個縣市,為《文資法》第5條,以及去年7月27日新版第4條「系統性」文資的情形,如何處理,還要看中央與(各)地方政府的態度。

糖鐵西港線廢棄候,已埋入荒煙漫草中,自救會成員自力發掘,下圖為西港旗站前的轉轍器。(攝影:孫窮理)

旗站,又稱「信號所」或「分歧」,為糖鐵分叉處,控制行車的設施,圖為西港旗站。(攝影:孫窮理)

西港旗站旁的路線指示牌,也由自救會成員參考老舊的台糖資料復原。(上圖:反西港外環道不當開闢自救會提供,下圖攝影:孫窮理)

台南市文化局態度堅決

對於29號現勘後,是否「列冊追蹤」,台南市文化局文化資產管理處處長林喬彬表示還在彙整資料及意見中,「有結果會通知提報人,並且在網站公告」,至於在程序上,如果決定「不列冊追蹤」,那是否還會進入文資審議會呢?

關鍵點在《文化資產管理法》第14條,原條文是這樣寫的:

(第1項)主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍,並依法定程序審查後,列冊追蹤。
(第2項)依前項由個人、團體提報者,主管機關應於六個月內辦理審議。
(第3項)經第一項列冊追蹤者,主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。

任何「個人及團體」都可以提報文資,提報後,6個月之內要審議,看起來,提報就是要審議,不過14條第1項,又有「依法定程序審查後,列冊追蹤」這樣的文字,林喬彬說「『審查』和『審議』是不同的」,也就是說,接到提報後,到進入「審議」之前,還有一個程序,就是「審查」是否「列冊追蹤」;而如果審查的結果,是「不列冊追蹤」,就不需要再進行「文資審議」。

這也就是為什麼第一次提報「文化景觀」時,西港糖鐵連文資審議都進不去。

至於自救會第三次,就整個「糖鐵南北線」跨縣市的提報,台南市這邊又打算怎麼處理?林喬彬說,他不知道文化部,或者其他的縣市會怎麼處理,但總之,「台南這邊的程序都走完了」。

前有酒測,趕快右轉

若先不討論文資本身的價值,目前,《文資法》中對文資的保護,大多由地方政府主管,不過在地方政府想要開發,像張家百年竹塹,或者西港環快這樣,又有週邊地主的壓力,屬於地方政府一部分的文化單位,還能夠秉持它的專業性,進行判斷嗎?

在歷次修法及行政命令,乃至地方政府單行規則中,一直在加強原本是文資保護「專業性」核心的「審議委員會」的公開透明,讓提報人與會、開放旁聽…等等,但問題是,就如林喬彬對《文資法》第14條解釋,做個比喻來說好了,就像酒駕上路,發現前面路口有臨檢,這個時候,卻看到一條巷子,可以右轉,當然馬上開進巷子「避難」了。

進入文資審議(酒測),有幾個不方便的地方,第一,是會拖時間,尤其是《文資法》第20條第1項,一進審議,就要「暫定古蹟(文化景觀)」,什麼事都不能做了,第二,是9到15名的審議委員中,專家學者及民間代表不得少於三分之二,七嘴八舌,不是地方政府能夠控制的,第三,程序透明,眾目睽睽下,要導到地方政府所要的方向,有一定的代價。

所以,有巷子,當然要右轉,這條巷子,可稱為「(不)列冊追蹤巷」。

雖然《文資法》第20條第2項,有讓地方政府也可以有「逕列為暫定古蹟」的權限,不過那得「緊急情況」,對什麼是「緊急情況」,文化部《暫定古蹟條件及程序辦法》,裡面(第2條)還定了「取得拆照、即將拆除」、「工程施工中」…等等更清楚的要件,不過裁量權限在文化局。

在西港的個案,市府工務局的包商根本已經進場拆除多日,雖然目前施工範圍,還是同意戶的民宅,但隨時都會碰到文資的範圍,也沒有任何足以阻止他們拆除的法律工具,但文化局只要咬緊牙根,不要搬石頭砸自己的腳就可以了。

中央文化部,考題來了

「列冊追蹤」本來是文資審議後,法定最基本的保存方法,指定(登錄)了文資之後,就是要列冊追蹤,本來也沒什麼好「審查」的,但是現在把這程序調到審議之前,文化部還依《文資法》第14條第3項,在《施行細則》第15條,訂出一個「一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定」」這樣簡單的「審查程序」出來,只要現場看一看,就可以直接決定。

所謂「審查」完全是文化局自己的權限,這個時候,因為沒進「審議」的程序,所以有沒有通知文資委員、有多少文資委員到場、這些委員有沒有相關專業,根本就不重要,在西港的「現勘」中,自救會多次提出這樣的問題,「依法」也就沒有道理了。

把法訂成這個樣子,留給地方政府一條「逃逸路線」,當然是文化部在立法與解釋上的責任,現在,對於西港糖鐵的文資保護,文化部在行政上最少還有以下的責任:第一,是永遠備而不用的《文資法》第110條,地方政府「應作為而不作為,致危害文化資產保存時」的「代行處理」;如果不敢這樣做,起碼第5條,「跨縣市」的文資,需要文化部協調的狀況已經發生,文化部會怎麼做?

更重要的,是去(2016)年《文資法》大修,被認為具進步性思維,第4條第2項的「系統性」文資,指的是什麼?被認為可以視為台灣南部「海線鐵路」這樣重要的「糖鐵南北線」,如果都不能用這樣的思維做思考,那麼這樣的立法,豈不形同具文?

對於屏東縣政府在行政上的種種作為,看著守護家園百餘年的竹塹工事,在自己面前,被怪手夷為平地,張洧齊很無奈地說,將會再採取行政訴願等手段,討回公道,不過已經失去的重要文化資產,終究是難以喚回,「百年竹塹」進了文化處的「文資審議會議」,以懸殊的比數(10:0)被打了回票,縣府對審議有信心,到後面真的要動手,從縣府到警察,也就真的什麼都不管了。

不過,無論如何,百年竹塹還是到審議會走過一遭,糖鐵西港線則可能連這個機會都沒有;把文資保護的責任,交給以「開發」為首務的地方政府手上,難免有「請鬼開藥單」的嫌疑。

「文化路徑」或「逃逸路線」?

對於糖鐵的保存,知名鐵道研究學者洪致文曾經呼應文化部長鄭麗君去年所提出的「文化路徑」觀點,呼籲以此來思考保存這個重要的文資的議題,糖鐵南北線出現的背景,為戰後單一國營事業整合日本時期糖業四大壟斷資本後,再因應冷戰時期,南北運輸的台鐵縱貫線的戰備準備,而形成台中至高雄南北縱走的完整路線,其地位,竹南至彰化的「海線鐵路」差堪比擬。

依據聯合國教科文委員會(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization,UNESCO)提出的「文化路徑」為「見證某一國家或地區在歷史的每一重要時期,人類互動及在貨物、思想、知識及價值觀上,多面、持續、交互的交流影響(參考)」,而曾為台灣殖民經濟主軸線的台灣糖業如此重要的一條動線,卻遭到輕率的對待。

相對「文化路徑」,台南市政府選擇的,是這一條由文化部早已鋪設好的「文資保存逃逸路線」,回頭看看政治人物的美麗修辭,那是多麼諷刺。